Høye ambisjoner er skummelt i politikken, men avgjørende for å skape endringer som er noe mer enn nye begreper og planer. Samtidig favoriserer rammebetingelsene stabilitet, og politikken følger ofte vante spor. Så hva gjør de som tråkker opp nye stier i forsknings- og innovasjonspolitikken, og vil de lykkes?
Taran Mari Thune, professor Universitetet i Oslo og forsker 1 ved NIFU
Håkon Endresen Normann, forsker 1 ved NIFU
Benjamin Donald Smith, ph.d.-kandidat ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur, Universitetet i Oslo
Silje Marie Svartefoss, ph.d.-kandidat ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur, Universitetet i Oslo
Som en del av forskningssenteret Intransit1 har vi fulgt politikkutviklings- og implementeringsforløpet av samfunnsoppdrag i Norge på nært hold. Samfunnsoppdrag er brede forsknings- og innovasjonspolitiske satsninger med ambisiøse mål som skal sette retning og koordinere innsats for å løse store samfunnsproblemer. De skal forene motstridende interesser, mobilisere nye aktører og skape nye former for medvirkning i politikkutvikling. Sist, men ikke minst, skal de bidra til nytenking om forsknings- og innovasjonspolitikken.
Intransit har fulgt prosessen med å utvikle missions fra 2021 til i dag: Fra diskusjoner i ulike ekspertgrupper til arbeidet med Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (Meld. St. 5 (2022-2023))2 hvor tiltaket ble foreslått. Etter vedtaket i Stortinget i 2023, har vi studert utviklingen av «Ingen barn og unge utenfor!» og «Bærekraftig fôr» gjennom initierings- og designfasen frem til der de står i dag – i iverksettingsfasen. Basert på intervjuer, dokumentstudier og observasjon i lukkede møter har vi fått innsikt i hvordan politikk utvikles fra nye ideer til konkrete satsninger.
Hvordan blir nye konsepter til politikk?
Vi startet med å se på hvordan samfunns-oppdrag som konsept beveget seg fra idé-stadiet til politiske vedtak. Vi så spesielt på roller og samarbeid mellom embetsverk og politikere, og fikk innsikt i politisk bakkearbeid innad i byråkratiet, og den kompetansen og politiske teften som er nødvendig for å fremme, forankre og beslutte nye former for politikk på tvers av fagområder og sektorinteresser – som jo er samfunnsoppdragenes ambisjon.
Samfunnsoppdrag krever en ny forståelse som må innarbeides på tvers av mange departementer. Dette arbeidet startet hovedsakelig i embetsverket, noe som kan forklares med en interesse for å utvikle nye innovasjonspolitiske verktøy, og erkjennelsen av at tradisjonelle virkemidler er dårlig egnet til å løse krevende samfunnsfloker. Dette bidro også til at arbeidet i første omgang handlet om å forme samfunnsoppdrag som en løsning. Siden noe av motivasjonen var å lære, ble diskusjonen om hva slags utfordringer som passet for en første test viktig. Viktige samfunnsutfordringer ble diskutert og valgt bort fordi de ble oppfattet som for politisk krevende eller umodne.
«Bærekraftig fôr» og «Ingen barn og unge utenfor!» ble valgt ut som henholdsvis et «akselererende» og relativt modent oppdrag, og et «transformerende», men også mindre modent og mer risikabelt oppdrag. Våre informanter oppfattet imidlertid begge oppdragene som «gryteklare» – det vil si at initiativene var politisk forankret på tvers av departementer og i den politiske ledelsen, og dermed kunne oppnå bred støtte.
Ambisiøse mål – for bredt og for snevert?
Etter stortingsvedtaket i 2023 startet arbeidet med å formulere konkrete målsetninger og forslag til organisering. Presise og ambisiøse mål som skal formuleres på tvers av sektorer griper inn i andre departementers ansvarsområder og påvirker andre næringer og grupper i samfunnet. Det å utvikle mål er dermed en krevende prosess.
Vår forskning på målsettingsprosessen i samfunnsoppdragene viser at «brede problemer» er vanskelige å avgrense, men også at «smale problemer» kan innebære betydelig kompleksitet. Den brede målformuleringen for samfunnsoppdraget «Ingen barn og unge utenfor» forelå allerede i langtidsplanen. Den ble oppfattet som en tydelig marsjordre om å ta tak i det store, overordnede problemet, nemlig at de ulike aktørene som styrer og leverer tjenester til barn og unge ikke samarbeider godt nok. Samtidig illustrerte prosessen hvor krevende det er å få til brede, tverrsek-torielle initiativer på grunn av uklare grenseflater mot andre initiativer og virkemidler.
Det ble også tidlig i arbeidet med et samfunnsoppdrag for «Bærekraftig fôr» uttrykt bekymring for at langtidsplanens problemforståelse var for snever og ambisjonsnivået for lavt. Til tross for en tilsynelatende snever målformulering har dette samfunnsoppdraget synliggjort flere målkonflikter og grenseflater mot andre politiske hensyn. Vi observerte også et betydelig handlingsrom i designfasen til å utvide målsettingenes bredde og ambisjonsnivå. Det oppsto blant annet spørsmål om hvordan miljømessig og sosial bærekraft skulle vektlegges, og hvordan man skulle håndtere målkonflikter der økt bærekraft kunne komme på bekostning av selvforsyningsgraden.
Mer involvering og bedre koordinering?
Et av de viktigste grepene i arbeidet med samfunnsoppdrag er at de skal mobilisere bredt og involvere samfunnsaktører i prosesser og beslutninger. «Bærekraftig fôr» har hatt sterk representasjon fra forskningsmiljøer og næringsliv gjennom hele prosessen, og har lyktes både med å samle aktører på tvers av landbruk og akvakultur om felles mål. Samtidig har oppdraget slitt med å mobilisere forbrukere og andre interessenter. I «Ingen barn og unge utenfor!» var ambisjonene om bred medvirkning, spesielt av barn og unge, førende for oppdraget. Ifølge informantene i begge oppdragene gjorde knapphet på tid og ressurser at involveringen i designfasen ble mindre omfattende i praksis enn det ambisjonene la opp til.
Samfunnsoppdragene hadde klare begrensninger i designfasen. Satsningen skulle foregå hovedsakelig uten tilførsel av nye midler og skulle primært være «bedre koordinering» av virkemidler og ressurser. Dette ga aktørene i designfasen lite rom og rettet innsatsen deres inn mot utarbeidelse av mål og organisering av satsningene, eller «riggen» som informantene ofte refererte til. I tillegg ble enkelte forslag fra de operative gruppene nedskalert da regjeringen vedtok endelige målformuleringer og forslag til organisering.
Høye ambisjoner – inkrementelle innovasjoner
Arbeidet med samfunnsoppdragene har pågått i fem år. I implementeringsfasen har satsningene begynt å ta form ved at ambisiøse mål har blitt fulgt opp gjennom etablering av nye koordineringsarenaer og økt forskningsinnsats. Samtidig er konkrete virkemidler som går på tvers av politikkområder fortsatt under utvikling.
Men den forsiktige tilnærmingen som er valgt tyder på at samfunnsoppdragene forblir et eksperiment fremfor en reell satsning. Dette er ikke et særnorsk fenomen, og tilsvarende observasjoner ser man i andre land, beskrevet gjennom begreper som mission drift,3 hvor ambisjonene ikke følges opp av tilstrekkelig konkrete initiativer, og STI-only trap,4 hvor sektorpolitikken ikke blir tilkoblet samfunnsoppdraget.
I Norge kan det imidlertid se ut som dette i noen grad var tilsiktet. For å lykkes med å innføre et nytt konsept la aktørene vekt på å teste ut virkemidlet i liten skala, fordi det ville gjøre det mindre risikabelt, og øke sannsynligheten for å kunne få vedtatt satsningen. Erfarne byråkrater la til rette for innovasjon, samtidig som dette nok senket ambisjonsnivået betraktelig.
Betydelige ressurser har blitt investert i å iverksette samfunnsoppdragene. Men klarer man å løse store samfunnsproblemer gjennom ambisiøse mål og en bedre «rigg» for koordinering av aktørene, virkemidlene, reglene og forskningsinnsatsen? Så langt er det få tegn til at satsningene har klart å realisere samfunnsoppdragenes ambisjon om å strekke seg utover forsknings- og innovasjonspolitikkens tradisjonelle rekkevidde for å drive fram omstilling i samfunnet, men det er heller ikke overraskende. Spørsmålet er om erfaringene, relasjonene og arbeidsformene som har blitt utviklet så langt kan danne grunnlag for mer omfattende endringer på sikt.
- Artikkelen bygger på en rekke faglige arbeid utført i forskningssenteret Intransit https://bit.ly/4ykFygL ↩︎
- https://bit.ly/4A2meGG ↩︎
- https://bit.ly/4cBH2Lo ↩︎
- https://doi.org/10.1787/fd790e2c-en ↩︎