For to år siden lanserte regjeringen en nasjonal strategi for å styrke norsk næringslivs satsing på forskning og utvikling (FoU). Lite har skjedd i etterkant, og en kan spørre om tiltakene var treffsikre nok. Bak arbeidet med strategien ble det etablert et ekspertutvalg som skulle gi råd. I denne kronikken reflekterer tre av utvalgets medlemmer over strategien og mulige veier videre.
Magnus Gulbrandsen, professor ved Universitetet i Oslo
Marte Solheim, professor og prorektor ved Universitetet i Stavanger
Gry Agnete Alsos, professor og dekan for Handelshøgskolen Nord Universitet
Litteraturen om næringslivets forsknings-og utviklingsarbeid (FoU) er mangfoldig, men konklusjonene peker i samme retning: Det lønner seg for bedrifter å engasjere seg i FoU. Resultatene kan være langsiktig kon-kurranseevne basert på varer og tjenester som konkurrentene ikke har, inngang på nye markeder, billigere eller bedre produksjon, og styrket evne til å samarbeide med andre aktører om kunnskapsutvikling og -bruk. FoU-baserte oppstartsbedrifter har større vekstkraft og sterkere innovasjonsevne enn andre oppstartsbedrifter.
Den tilsynelatende beskjedne FoU-innsatsen i norsk næringsliv har lenge vært en kilde til bekymring og diskusjon. Noe av forklaringen har vært en særegen nærings-struktur og en høy andel små- og mellom-store bedrifter. FoU er dyrt, langsiktig og har usikkert utfall. Samtidig betraktes en økning i FoU som nødvendig på grunn av større mål: Grønn og digital omstilling, tilpasning til en ny verdenssituasjon, og behovet for å utvikle nye næringer som alternativer til petroleumssektoren.
Tiltak uten effekt?
Strategien1 fra våren 2024 tar utgangspunkt i disse målene. Tiltakene er imidlertid svært tradisjonelle. I hovedsak dreier det seg om en styrking av eksisterende virkemidler, for eksempel flere doktorgradsprosjekter i næringslivet, ekstra sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI), og, nok en gang, å fremme kommersialisering fra akademia. Som andre har vært inne på – også her i Forskningspolitikk2 – fremstod strategien mer som en beskrivelse av eksisterende ordninger enn en strategi.3 Den inneholder også en rekke for-muleringer av at noe skal utredes nærme-re, eller at det skal gjøres nye vurderinger.4 Muligheter for å tiltrekke og beholde høyt kvalifiserte utenlandske FoU-medarbeidere skal utredes, og sammensetningen av de næringsrettede virkemidlene skal vurderes. Det signaliseres en noe strengere vurdering av Skattefunn-støtte, uten at ordningen i seg selv røres.
I etterkant viser statistikken at utviklingen slett ikke har gått i riktig retning.5 Bedriftenes satsing har ikke økt, og andelen forskning sammenlignet med utvikling har gått ned. Noe av dette kan skyldes at oppbygging av FoU tar lang tid. Viktigere er nok større endringer i næringslivet. Å ta i bruk nye digitale verktøy gjøres mange steder og krever sannsynligvis mer internt utviklingsarbeid, og den globale sikkerhetssituasjonen gjør at det å tiltrekke utenlandsk arbeidskraft er blitt vesentlig mer komplisert. Det har også reelt sett vært små endringer i politikk og virkemidler rettet mot FoU i næ-ringslivet. Forskningsrådet avslår søknader fra næringslivet om delfinansiering av FoU med svært gode evalueringer på grunn av manglende bevilgninger. Strengere og mer byråkratisk vurdering av søknader om Skattefunn vil sannsynligvis ikke lede til noen økning i privat FoU, selv om tiltaket i seg selv kan være rimelig.
Usynlig ekspertutvalg
Ekspertutvalget som skulle gi råd, hadde en rekke møter med skriftlige og muntlige innspill til strategien. Dette dreide seg både om alternative perspektiver på hvorfor FoU er viktig og dermed hva slags offentlig støtte som kan være relevant, og konkrete forslag til nye tiltak og endringer i eksisterende virkemidler.
Utvalgets arbeid ble tidlig avsluttet, og ingen av perspektivene eller forslagene fant veien inn i strategien. Medlemmene ble i en fotnote nevnt å ha «gitt innspill til faglig grunnlag og begrunnelser for politikkutvik-ling». Det er selvsagt legitimt å se bort fra eksperters innspill i arbeid med et politisk dokument. Samtidig opplevdes prosessen som styrt og uten møteplasser med andre representanter for forskningssystemet.
Næringsdepartementet, som var hovedmottaker av rådene til utvalget, virket lite interessert i grundigere diskusjoner av og perspektiver på hvorfor bedrifter gjør FoU. Et økonomisk investeringsperspektiv basert på enkle indikatorer var dominerende, noe som ga lite rom for alternativer. I stedet dukket tradisjonelle narrativ om universiteter og forskningsinstitutters manglende relevans opp som forklaringer på svak privat innsats, tross manglende evidens. Den internasjonale litteraturen viser at offentlig FoU har betydelige ringvirkninger for bedrifters satsinger. Slik sett er det vilkårlige målet om 1% av BNP til offentlig finansiering av forskning en betydelig utfordring. Det tjener som en unnskyldning om at “vi gjør allerede nok”, selv om Norge bruker vesentlig mer offentlige midler på svært mange tiltak enn de fleste andre land. Hvorfor skal forskning være et unntak?
Veier videre
Toget har ikke gått for å tenke nytt, og det er grunn til å håpe at den kommende langtidsplanen for forskning og innovasjon6 vil være et første skritt. Aller viktigst kan det være å tenke nytt om hva FoU i bedrifter faktisk handler om. Forskning og utvikling skaper sjelden økonomiske resultater direkte, i stedet er dette som regel en støtte til andre aktiviteter som over tid påvirker bedrifters resultater. Virkemiddelapparatet må derfor ikke bare redusere risiko, men bidra til flere perspektiver enn at FoU i seg selv er en enkel investering.
Noen av tiltakene som ble diskutert i utvalget, kan fortsatt være aktuelle. Flere mente at Skattefunn i større grad kan kobles til de konkrete målene som strategien for økt privat FoU tar utgangspunkt i, altså at skattefradraget blir høyere hvis innsatsen kan kobles til det digitale eller grønne skiftet eller til etablering av ny industri.
Et annet forslag var et virkemiddel som minner om den amerikanske SBIR-ordningen,7 hvor små- og mellomstore bedrifter søker om midler i to faser fra offentlige aktører med betydelig finansiering av forsk-ning. Ordningen kan i beste fall bidra til å koble forskning med konkrete behov, og ambisiøse småbedrifter med en kritisk første offentlig kunde.
Mer moderne strukturpolitikk er et tredje eksempel. Rammebetingelser for be-driftene er svært viktige, men de befinner seg i ulike klynger og økosystemer. Innovasjons- og forskningspolitikken kan ta regionale og sektorielle hensyn uten å falle tilbake til en gammeldags form for protek-sjonisme eller forhåpningsfull støtte til enkeltforetak.
Den regionale fordelingen av forskningsmidlene har betydning fordi næringslivet oftest samarbeider med FoU-miljøer i samme region.8 I Norge er forskningsmidlene svært geografisk konsentrerte, mens land som lykkes bedre med FoU i næringslivet, som f.eks. Sverige, Finland og Tyskland, har sterke regionale FoU-miljøer utenfor hovedstadsregionene. En innsats for å utvikle sterkere regionale forsknings- og innovasjonssystemer som understøtter næringsutvikling kan derfor bidra til mer FoU i næringslivet og flere forskningsbaserte oppstartsbedrifter. Med disse eksemplene ønsker vi å vise at verktøykassa ikke er tom. Problemet er at noen har satt på en hengelås – det er på tide å finne fram nøkkelen.