Hvordan har den politiske styringen av universitets- og høyskolesektoren utviklet seg i Norge sammenlignet med i andre land? Hvilke virkemidler er blitt tatt i bruk, og hvordan er reformer i sektoren blitt implementert? En ny studie ved NIFU har tatt for seg utviklingen i fire europeiske land og sett den i sammenheng med utviklingen i Norge siden årtusenskiftet.
Jeroen Huisman, professor, Ghent Universitet, Belgia
Lars Lyby, seniorforsker, NIFU
Den nåværende styringen av Norge har ikke oppstått i et vakuum, og utviklingen i Norge kan med fordel sees i sammenheng med endringer i andre land, særlig i Nord-Europa. Vi har undersøkt utviklingen i Nederland, Finland, Danmark og Sverige og har funnet sterke fellestrekk, men også enkelte markante forskjeller i styringspolitikken og -praksisen i de ulike landene.
Mange merkelapper på styringen, men hva ligger bak?
Den historiske utviklingen i styringen av høyere utdanning i Vest-Europa er tilsynelatende lett å sette i bås. Ved første blikk ser vi en utvikling fra bruk av en weberiansk byråkratimodell der en sterk stat (hovedsakelig) alene har kontroll over høyere utdanning, til en modell med langt mer autonomi for de høyere utdanningsinstitusjonene, og der myndighetene benytter markedsmekanismer i større grad.
Forskere har brukt flere ulike betegnelser og begrepssett for å beskrive utviklingen, fra statlig kontroll til statlig tilsyn, fra rasjonell planlegging og kontroll til økt selvregulering, eller fra den suverene statskontrollerende styringsmodellen til supermarkedets styringsmodell.
Når vi går inn i enkeltlandene og sammenligner dem, er det allikevel ikke slik at det alltid er mulig å finne en tilstrekkelig dekkende «varedeklarasjon» som kan sammenfatte de utviklingstrekkene vi får øye på.
Når vi ser på overordnede trekk ved styringen; ledelsen ved lærestedene, bruken av kontrakter og resultatavtaler samt fusjoner og systemreformer i de ulike landene, preges det store bildet av at tradisjonelle verktøy som finansiering og lovgivning i stor grad blir anvendt sammen med nyere og mer indirekte styringsverktøy, knyttet til kommunikasjon og krav til organisering på institusjonsnivå. Det er særlig tre forhold som utpeker seg:
1. For det første kan man se mer eller mindre like mønstre av overordnede «styringstrender» på tvers av alle landene: en bevegelse mot mer institusjonell autonomi og markedsmekanismer (i form av konkurranse og resultatbasert finansiering).
2. For det andre kan vi i alle landene se betydelige endringer i bruken av styringsinstrumenter knyttet til ledelsen ved lærestedene, kontrakter og resultatavtaler samt sammenslåinger, institusjonelt samarbeid og systemreform.
3. For det tredje kommer noen av reformene i «runder», med flere ulike forsøk på introduksjon av resultatavtaler og/eller reformer orientert mot økt autonomi og faglig frihet.
Nevneverdige forskjeller mellom landene
Det finnes imidlertid også nevneverdige forskjeller mellom landene. Det gjelder for det første reformenes «timing». Dette spiller inn på når man har valgt å iverksette tiltak på områdene (noe som det er verdt å merke seg, fordi dette ofte skjer på bakgrunn av andre lands erfaringer, med mindre man selv er «først på banen»). Vi finner ikke noe mønster som tyder på at det finnes en stor endringsintensitet eller reformivrighet i et (eller flere) land, der for eksempel ett land kan utpekes som det første (eller siste) til å innføre endringer på alle områdene.
I vår gjennomgang finner vi at det i enkelte land ble iverksatt store reformer som igjen ble etterfulgt av mindre endringer, noe som tyder på en gradvis endring, og som dessuten kan gjøre det utfordrende å stadfeste akkurat når reformen er blitt gjennomført.
Vi vil imidlertid peke på ytterligere tre variasjoner:
Den første gjelder hvordan rekkefølgen på ulike tiltak varierer, slik at enkelte land allerede benytter resultatbaserte avtaler før de har fått økt, formell autonomi, mens andre land motsatt først har fått større autonomi, og deretter inngått ulike typer resultatavtaler og kontrakter.
Den andre variasjonen gjelder hyppigheten og omfanget på reformene; her har enkelte land tatt sikte på å ha tid mellom reformene, mens andre gjennomførte betydelige reformer på relativt kort tid.
For det tredje ser vi også forskjeller i innholdet av policyene. Her kan vi peke på Christensen et al. (2014) som argumenterer for at det ser ut til å være et slags «manus» (script) som går igjen i de nordiske landene (se også Ahola et al., 2014).
Når man ser nærmere på disse landene, finnes det allikevel tydelige nyanser. Når det for eksempel gjelder ledelse ved lærestedene, ser noen land ut til å regulere dette gjennom avtaler mellom institusjonene og myndighetene, mens andre gir betydelig mer valgfrihet til institusjonene. Det samme gjelder for resultatavtaler, som i noen tilfeller er mer kvalitativt orientert, og ikke alltid er forankret i detaljerte finansielle indikatorer. Andre ganger er de derimot nesten utelukkende fundert på resultatbaserte indikatorer, noe som har stor betydning for tildeling av ressurser.
Økt styringspress
På tvers av landene, inkludert Norge, ser vi altså en overgang til mer institusjonell autonomi sammenholdt med utbredelse av mål- og resultatstyring og økt bruk av konkurranse.
For det andre finner vi at myndighetene i alle disse landene har lagt opp til og iverksatt incentiver og krav om fusjoner. I motsetning til i Norge har det her i større grad vært brukt tvang og ufravikelige krav i fusjonsprosessene.
For det tredje ser vi at det også har vært en utvikling mot at mer tradisjonelle virkemidler som finansiering og regelverk i større grad er blitt supplert med bruk av organisatoriske virkemidler og informasjonsflyt.
Nesten alle reformene som har funnet sted i disse landene gjennom de siste tyve årene, har derfor vært preget av variasjon i bruken av virkemidler, i tillegg til en økning i kombinasjoner av virkemidlene. I Norge kan vi tydelig se at universiteter og høyskoler skal forholde seg til en økt kompleksitet, både i form av antall og kombinasjoner av virkemidler, noe som til sammen kan bidra til at styringspresset øker. Det er en kompleksitet vi kan gjenfinne i alle de øvrige landene.
Fortsett med Mari Elken og Siri B. Borlaugs artikkel «Hva skal vi med utviklingsavtaler?»
_____________
Se også NIFU-rapporten Styring av universiteter og høyskoler i Norge : En undersøkelse av styringsinstrumenter og styringsaktører i UH-sektoren. https://bit.ly/3nFwD5g og nyhetsbrevet Higher education governance and policy instruments in four countries. https://bit.ly/3foVAyQ
Kilder:
Ahola, S., Hedmo, T., Thomsen, J.-P., & Vabø, A. (2014). Organisational features of higher education: Denmark, Finland, Norway & Sweden. Oslo: NIFU.
Christensen, T. (2014). «University governance reforms: potential problems of more autonomy?» Higher Education, 62(4), 503-517.
Hovedbilde: Tomas Sereda.
