Forskning

Forskningspolitikk på tynt kunnskapsgrunnlag

Norsk forskningspolitikk baserer seg i stadig mindre grad på forskning. Det er et paradoks som burde vekke bekymring.

Av Espen Solberg, forskningsleder, NIFU

Gjennom mer enn 50 år har NIFU hatt som hovedoppgave å gjøre uavhengige, forskningsbaserte analyser av forskningspolitikken. De siste årene har vi sett en dalende interesse for slike analyser. Ved å påpeke det, snakker jeg selvsagt for min egen syke mor, og det skal man som kjent ikke gjøre. Men hvorfor ikke, egentlig? Når mor skranter, bør man vel reise en bekymringsmelding. Så her kommer den:

Tom kasse

Hvert år deler Forskningsrådet ut mer enn 10 milliarder kroner til forskning. Av dette er praktisk talt 0 kroner avsatt til forskning på forskningen selv.

Dette er ikke et marginalt tema. Norsk forskning involverer 90 000 arbeidstakere og legger hvert år beslag på 40 milliarder offentlige kroner. Forskning om forskning handler kort sagt om hvordan alt dette fungerer.

I Forskningsrådets utlysninger gis det betydelige midler til forskning på kunnskapssystemet, men det stopper ved høyere utdanning. Hit, men ikke lenger. De tre sentrene R-QUEST, OSIRIS og INTRANSIT her hederlige unntak. Men utover det, har det ikke vært avsatt nye midler til analyser av forsknings- og innovasjonspolitikk på flere år. Det har ikke vært avsatt midler til analyser av forsknings- og innovasjonspolitikk på flere år. Kassen er tom. De som vil studere forskningens rolle, må begi seg ut på de åpne jaktmarker, det vil si utlysninger hvor alle konkurrerer med alle.

Og det har selvsagt vi også gjort. Forskningspolitiske aspekter kan nemlig ligge implisitt i utlysninger på andre tema. Problemet er at dette metaperspektivet blir en fremmed fugl og lite forstått hos ekspertene som vurderer søknadene.

En av våre dyktigste forskere sendte i fjor et prosjektforslag om å undersøke empirisk hvorvidt helseforskningen er i samsvar med helseutfordringene våre. Det var en meget god søknad på et svært relevant tema. Men søknaden havnet i et panel med eksperter på DNA-sekvensering og molekylærbiologi. De hadde liten forståelse for vår samfunnsvitenskapelige tilnærming og vendte tommelen ned.

Mellom 15 stoler

Hvorfor har vi ikke en dedikert satsing på forskningspolitiske problemstillinger, slik for eksempel EU lenge har hatt med sitt «Science with and for society»? Å legge all skyld på Forskningsrådet vil være å skyte på pianisten.

Hovedårsaken er etter mitt syn en kollektiv svikt på departementsnivå. I Norge har vi et sektorprinsipp hvor forskningspolitikken er et felleseie mellom 15 departementer. Det utgjør en potensiell styrke, men har også en skyggeside: Den som har 15 sjefer, har også 15 stoler å falle mellom. Kunnskapsgrunnlaget for forskning har dessverre havnet i den siste kategorien. Ingen tar ansvar.

Heller ikke Kunnskapsdepartementet, som burde sitte i førersetet. I departementets budsjettproposisjon er så å si all satsing på kunnskapsgrunnlag viet utdanningsforskning. Og «Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning» inneholder ingen plan for analyser om hvordan planen virker og følges opp.

Korte analyser for langsiktig politikk

Neglisjeringen av kunnskapsgrunnlaget viser seg også i oppdragsmarkedet. Som forskningsleder ved NIFU har jeg gjennom ti år fulgt oppdragsutlysninger på kunnskapsfeltet. Det er fire ting som kjennetegner oppdragene på forskningssiden: De er få, de er små, de har korte frister og de kommer som lyn fra klar himmel. Kontrasten er stor til de rammer og vilkår vi ser for utdanningsforskningen.

Forleden inviterte Utdanningsdirektoratet til sin årlige forhåndskonferanse om framtidige kunnskapsbehov og utlysninger på utdanningsfeltet. Tilsvarende har vi sett fra andre større oppdragsgivere som NAV og KS. Det gir mer forutsigbarhet for alle parter og er en enkel måte å sikre god anvendt forskning på. Men det forutsetter at man har ressurser til å utvikle kunnskapsgrunnlaget og en plan for hvordan det skal gjøres. Begge deler har manglet i forskningspolitikken.

Derfor står vi analytisk tynnkledd når regjeringen skal utforme sin tredje langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Hvordan har de foregående planene fungert? Hva er den reelle statusen på de prioriterte områdene? Hva er de framtidige utfordringene? Hvilke utfordringer krever mer forskning og hvor trengs norsk forskning? Dette er spørsmål som burde vært analysert før arbeidet med den nye planen.

Forskningsrådet har startet et internt utredningsarbeid med sitt innspill til neste langtidsplan.  Her inngår også noen eksterne oppdrag, hvorav ett til NIFU. Dette er vel og bra. Men igjen er det snakk om prosjekter som skal gjennomføres på få måneder og for noen hundre tusen.

Hastverket og de trange rammene står i underlig kontrast til det vi skal undersøke, nemlig en plan som hvert år skal fordele 40–50 milliarder over statsbudsjettet. Burde ikke en slik prosess innhente mer forskningsbasert kunnskap?

På administrativt grunnlag

Tydeligvis ikke. Kunnskapsdepartementet ser ut til å bygge det meste av sitt arbeid med langtidsplanen på Forskningsrådets innspill, i tillegg til den sedvanlige runden med åpne innspill fra alle berørte aktører. Deretter får vi en lukket fase med tautrekking mellom departementene.

Resultatet av alt dette blir en plan basert på råd fra forvaltningen og hestehandel mellom interessene. Uavhengig forskning er det verken tid eller ressurser til. Hvorfor er det problematisk? Fordi vi trenger grundige analyser, vi trenger motstemmer og vi trenger kunnskap som kan supplere Forskningsrådets og departementenes egne vurderinger.

Uten et slikt grunnlag kan store prosesser fort leve sine egne liv. Et nylig eksempel er den store omleggingen av Forskingsrådets søknadsprosesser. Her ble hele søknadssystemet strømlinjeformet etter en såkalt porteføljetenkning og lagt opp etter EUs suksesskriterier. Ett år etter innføringen er systemet gjenstand for massiv kritikk fra forskere som har merket effektene.

Det virvles opp både berettiget og uberettiget harme i denne debatten. Men det som er sikkert, er at systemet ble innført gjennom en administrativ prosess hvor det aldri var tid til å stoppe opp og innhente grundige analyser. Nå tar flere initiativ til en uavhengig evaluering, og Forskningsrådet inviterte nylig til en hastig rundebordskonferanse om saken. Det er bra at motstemmene kommer til orde, men dette er litt i seneste i laget.

Farvel, pluralisme

Da Forskningsrådet første gang ble evaluert i 2002, var den daværende Bondevik II-regjeringen tydelig på at Forskningsrådet ikke skal være regjeringens eneste rådgiver i forskningspolitikken. Vedtektene ble endret, nettopp for at regjeringen skal lytte til flere stemmer. Hvis disse stemmene skal være noe mer enn høringsinstanser, må det bygges og vedlikeholdes et uavhengig kunnskapsgrunnlag om forskning.

Direktoratisering

Isteden ser vi klare tendenser til ytterligere «direktoratisering». For eksempel er det nå en reell mulighet for at Forskningsrådet tar over redaktøransvaret for den årlige Indikatorrapporten, som beskriver status i forskningssystemet. Dette ansvaret har inntil nå ligget hos uavhengige NIFU.

Hvis Forskningsrådet overtar også den rollen, sitter vi med et opplegg hvor samme aktør har kontroll over virkelighetsbeskrivelsen av et system hvor de selv har en enerådende rolle. Smak litt på den!

Problemet er ikke at Forskningsrådet styrker sin egen analysekapasitet. Det må de gjerne gjøre, for den har lenge vært strupet av årlige administrasjonskutt og såkalt avbyråkratisering. Problemet er at det ikke blir plass eller ressurser til alternative stemmer og uavhengige analyser. Forskningsrådet blir i praksis eneste rådgiver, fordi vi ikke tar oss råd til noe annet. Det er å spare seg til fant. Forskningspolitikken, av alle, må bygge på uavhengige råd og forskningsbasert kunnskap. Mangelen på sådan burde bekymre langt flere enn oss som lever av det.

Foto av Espen Solberg fra NIFU.

(En kort versjon av dette innlegget ble publisert i Morgenbladet 12. mars 2021).

Mindre endringer 16. mars.