Danmark har pr. 1. april 2014 fået et nyt centralt rådgivende organ: Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd. Rådet repræsenterer en udvidelse af det tidligere organs ansvarsområde og indskriver sig samtidig i en tilbagevendende diskussion om hvordan et overordnet, rådgivende, forskningspolitisk system udformes mest hensigtsmæssigt. Væsentlige diskussioner har gennem tiden knyttet sig til spørgsmålet om uafhængighed af såvel sektorinteresser som det politiske system og erhvervslivet, samt til spørgsmålet om ansvarsområde og ansvarsfordeling mellem forskellige rådgivende organer. Spørgsmålet er, om der med det nye rådgivende organ nu er skabt en mere langtidsholdbar løsning?
KAARE AAGAARD, POST DOC., AARHUS UNIVERSITET
ka@cfa.au.dk
Helt siden oprettelsen af Planlægningsrådet for Forskningen i 1972 har dansk forskningspolitik været præget af tilbagevendende diskussioner af udformningen af et hensigtsmæssigt rådgivningssystem. Et hovedmål var på daværende tidspunkt at styrke og i nogen grad styre forskningsindsatsen, og der blev til dette formål for første gang skabt en integreret forskningsrådgivnings- og finansieringsstruktur. Siden kom Forskningspolitisk Råd (1989-1997), Danmarks Forskningsråd (1997-2003) samt Danmarks Forskningspolitiske råd (2004-2014). Endnu er det imidlertid aldrig helt lykkes at skabe en konstruktion, som har kunnet tilfredsstille alle parter og ramme den vanskelige Balance mellem indflydelse, legitimitet og uafhængighed. Denne opgave er yderligere blevet vanskeliggjort af, at der gennem tiden er sket en kontinuerlig udvidelse af rådets ansvarsområde.
Ansvarsområde og uafhængighed
En central diskussion har gennem årene rettet sig mod de sammenknyttede spørgsmål om rådgivningsorganets ansvarsområde og uafhængighed. I forbindelse med det første råd, Planlægningsrådet for Forskningen, hvor de seks statslige forskningsråd var repræsenteret direkte, var opfattelsen, at der var en for høj grad af indspisthed mellem rådgivningsorganet og universitetsforskningen. Dette blev blant andet fremhævet i en OECD-rapport udarbejdet i 1987. Med den efterfølgende oprettelse af Forskningspolitisk Råd i 1989 var sigtet at etablere en mere uafhængig rådgivning med armslængde til såvel forskningsrådene som regering og Folketing. Den direkte kontakt til forskningsrådene og universitetsforskningen blev hermed ophævet, men rådet blev alligevel i perioder set som et konsensusorgan for sektorinteresser. Det blev ligeledes fremhævet, at arbejdsdelingen i forhold til forskningsrådene var uklar. Som resultat oprettede man i 1997 Danmarks Forskningsråd, der fik en noget tættere tilknytning til ministeriet og det øvrige politiske system, og som skulle fungere som det centrale overordnede organ i en hierarkisk rådgivningsstruktur. Det klare hierarki kunne dog ikke fastholdes i praksis, hvor systemets forskellige organer i overvejende grad kom til at fungere uafhængigt af hinanden. I 2003 førte dette til oprettelsen af Danmarks Forskningspolitiske Råd, hvormed det endnu engang blev forsøgt at styrke og centralisere rådgivningen. Rådets oprettelse skete imidlertid parallelt med oprettelsen af flere nye finansieringsorganer, der også fik rådgivningsopgaver, og dermed var arbejdsdelingen fortsat uklar i praksis. I perioden siden har det flere gange været forsøgt at præcisere rådets formål og ansvar samt at styrke rådets sekretariat, uden at dette dog afgørende har ændret dets position og indflydelse. Parallelt med – og relateret til disse diskussioner – har det rådgivende organs ansvarsområde kontinuerligt udvidet sig. Hvor de første organer havde et relativt snævert fokus på universitetsforskningen, er ansvarsområdet over tiden blevet udvidet med først sektorforskningen og i det seneste årti i stigende grad også innovationsområdet og samspillet med den private forskning. I takt hermed er ønsket om en mere centraliseret, systemisk, tværgående rådgivning vokset fra politisk side.
Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd
Overordnet indskriver den nylige oprettelse af Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd sig i ovenstående udvikling. Rådet skal nu endnu mer eksplicit end tidligere i tillæg til forskningsrådgivningen også rådgive om teknologiudvikling og innovation. Denne udvidelse af rådets hovedformål og ansvarsområde afspejles også i kravene til rådets sammensætning og kompetencer. Hvor det tidligere organ bestod af en formand og otte medlemmer, der alle var anerkendte forskere eller forskningskyndige (mindst en ph.d.-grad jf. lov om forskningsrådgivning), er kravet nu blot at et flertal, herunder formanden, skal være anerkendte forskere eller forskningskyndige. Til gengæld sammensættes rådet nu bredere, således at det samlet repræsenterer erfaring med forskning, teknologiudvikling og innovation i både offentligt og privat regi, offentlig-privat forsknings- og innovationssamarbejde, anvendelse og kommercialisering af forskningsresultater, teknologiudvikling og innovation i det private erhvervsliv (herunder i små og mellemstore virksomheder), samt forskning, teknologiudvikling og innovation i internationalt regi. Det er dermed tydeligt, at erhvervs- og innovationsperspektivet er kommet til at stå særdeles centralt for rådet, og at den offentlige forskning nu kun er en mindre delmængde af en større innovationspolitisk helhed.
Sammenhæng mellem udformning og indflydelse?
Hvis udviklingen gennem de seneste årtier anskues under ét, har hovedtrækkene været en bevægelse væk fra universitetsforskningens dominans såvel i forhold til udpegning af medlemmer som i forhold til hovedfokus i rådgivningen. I samme proces er rådgivningen til gengæld blevet knyttet tættere til både det politiske system og erhvervslivet i takt med de gentagne udvidelser af ansvarsområdet og de parallelle udvidelser af ministeriets ressortområde. Dette er imidlertidsket uden at rådets indflydelse generelt har været voksende. Der har i stedet været tale om et organ, der i perioder har fremstået dagsordensættende og spillet en væsentlig rolle i formuleringen af reformkrav, men som i andre perioder næsten har været usynligt. Trods de forskellige sammensætninger og tilknytninger til henholdsvis ministerier og forskningsråd tegner der sig ikke noget konsistent billede af rådets indflydelse direkte relateret til rådets institutionelle position. Selve konstruktionen synes med andre ord ikke at have været så afgørende for graden af indflydelse. Derimod synes rådets betydning i høj grad at have været personafhængigt. Der tegner sig dermed et billede af et organ, der i perioder med stærke formænd med gode politiske, strategiske og kommunikative evner har haft stor betydning, mens det i andre perioder med mindre markant besætning har været mere marginaliseret. Med til historien hører også, at de forskellige rådgivende organer gennem tiden har haft begrænset sekretariatsbistand og deraf følgende relativ svag analysekapacitet, hvilket også har vanskeliggjort rådets muligheder for at sætte en selvstændig dagsorden.
Ikke meget i den nye konstruktion tyder på, at dette overordnede billede vil ændre sig. Rådets udformning er i dag i endnu højere grad end tidligere karakteriseret ved et særdeles bredt og komplekst ansvarsområde, og der synes stadig at være tale om ret begrænset sekretariatsbistand og analysekapacitet. På den ene side har rådet fået en endnu mere Central politisk placering end nogensinde tidligere, men på den anden side har det også fået en mere kompleks og omfattendeopgave i et felt, hvor mange modsatrettede interesser brydes. Tiden må vise, om det formår at få afgørende, dagsordensættende betydning, men der er ingen tvivl om, at rådets medlemmer står over for en vanskelig opgave. Et relateret spørgsmål er dog også, om det overhovedet er et problem, hvis rådgivningen, trods årtier politiske centraliseringsbestræbelser, fortsat snarere præges af mange divergerende stemmer og interesser end af udsagn fra ét enkelt, autoritativt organ?
3 mia. kr. til Danmarks Grundforskningsfond
I forlængelse af evalueringen af Danmarks Grundforskningsfond (se Forskningspolitikk nr. 1, 2014) har den danske regering nu besluttet at fastholde og videreføre succesen. Danmarks Grundforskningsfond får således et kapitalindskud på 3 mia. kr. Det sikrer, at fonden kan udmønte ca. 450 mio. kr. årligt og dermed fortsætte sit nuværende aktivitetsniveau og igangsætte nye forskningscentre frem til 2026/2027. Den særegne konstruktion i Danmarks Grundforskningsfond med egen kapitalforvaltning giver fonden en uafhængighed, der er med til at sikre, at fonden kan fastholde fokus på at støtte forskning i den absolutte verdenselite.
Initiativet indgår i den såkaldte vækstpakke, der blev lanceret i maj 2014, og endeligt forhandlet på plads mellem regeringen og oppositionen i midten af juni. Beslutningen indgår samtidig i regeringens målsætning om at investere 1 pct. af bruttonationalproduktet i forskning og udvikling.
