I forskningsmeldingen argumenteres det for sterkere strategisk styring av ressursene til forskning og høyere utdanning. Målet er tydelig, men hvordan skal det gjennomføres? Forfatterne av denne kommentaren mener at tiden nå er moden for at myndighetene blir hardere i klypa i sin bruk av incentiver og andre virkemidler for å få til mer samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon (SAK) i sektoren.
SVEINUNG SKULE, DIREKTØR NIFU
sveinung.skule@nifu.no
KYRRE LEKVE, ASSISTERENDE DIREKTØR, NIFU
kyrre.lekve@nifu.no
Det er bred enighet om at det norske systemet for forskning og høyere utdanning er fragmentert, med svak arbeidsdeling mellom mange små institusjoner som hver for seg mangler tilstrekkelig faglig tyngde til å kunne konkurrere internasjonalt. Stjernøutvalgets («Sett under ett», NOU 2008:3) forslag om strukturreform av norske universiteter og høyskoler fant ingen gjenklang og havnet raskt i skuffen. Siden har regjeringens politikk vært basert på en blanding av små stimulanser, frivillighet og forsiktige føringer. Samlet har politikken hatt fellesbetegnelsen «Samarbeid, Arbeidsdeling og (faglig) Konsentrasjon» – SAK. Ingen nasjonale strukturgrep er tatt, håpet har vært at institusjonenes egne strategiske valg ville føre fram til en god nasjonal struktur og arbeidsdeling. Denne politikken har ikke vært uten strukturelle resultater. Høyskolene i Oslo og Akershus har slått seg sammen, Universitetet i Tromsø har fusjonert inn først Høgskolen i Tromsø og nå snart Høgskolen i Finnmark. Høyskolene i Buskerud og Vestfold fusjonerer, og Høgskolen i Telemark tar sikte på å fusjonere med Universitetet i Agder. Andre fusjonsforsøk har strandet, som universitetsplanene i innlandet (høyskolene i Hedmark, Gjøvik og Lillehammer) og fusjonssamtalene på Nordvestlandet (høyskolene i Volda, Molde og Ålesund), mens Høgskolen i Østfold trakk seg fra sine fusjonskamerater på oppløpssiden. Små høyskoler som Nesna og Narvik har sagt nei til fusjon. Den faglige arbeidsdelingen er fortsatt svak. Alt i alt er resultatene etter flere år med SAK-politikk langt mer beskjedne enn regjeringens ambisjoner, og meldingen sender et sterkt signal om utålmodighet.
Ambisjon om strategisk styring
Innebærer så forskningsmeldingen noen nye grep som vil sette ytterligere fart i strukturendringer og arbeidsdeling? Meldingen slår utvetydig fast behovet for finansielle virkemidler som bidrar til profilerte institusjoner, mer arbeidsdeling og større faglig konsentrasjon. Hvordan disse virkemidlene skal se ut, er ikke beskrevet. Omtalen av finansieringssystemet indikerer likevel at regjeringen vil refordele midler mellom institusjonene for å oppnå større konsentrasjon og arbeidsdeling.
Målet om klarere arbeidsdeling og mer konsentrasjon av ressursene er ikke nytt. Historisk prøvde Gudmund Hernes gjennom politiske vedtak å peke ut faglige tyngdepunkter i form av såkalte knutepunktfunksjoner. Ordningen hadde små effekter. Kvalitetsreformen fra 2003 ga institusjonene større autonomi når det gjelder å opprette og nedlegge fagområder og studietilbud. Et nytt finansieringssystem som belønner produksjon av studiepoeng og publiseringspoeng og eksterne forskningsmidler, ble innført. Resultatbasert finansiering sammen med konkurranse om studenter og forskningsmidler skulle sørge for at ressursene ble konsentrert om de beste. Heller ikke dette resulterte i den ønskede arbeidsdelingen mellom ulike institusjonstyper og ulike faglige profiler. SAK-politikken innført av Tora Aasland innebar et forsiktig skritt i retning av styrket politisk og strategisk premiering av strukturendringer. Kunnskapsminister Kristin Halvorsen vil nå skru opp tempoet. Hvilke redskaper har hun, og kan hun lykkes?
Prioriteringsutfordringen i egalitetens land
Norge er et land der distriktshensyn og egalitet står svært sterkt. Selv om akademia er et av få områder hvor det går an å hevde at de beste skal få mer, er det alltid mange og sterke talspersoner, ikke minst i Stortinget, for at ressursene skal fordeles «rettferdig» og ut fra regionalpolitiske hensyn. Universitetet i Agder har for eksempel så lenge de har eksistert argumentert med at de må få like mye ressurser per ansatt som de andre universitetene ut fra en rettferdighetsargumentasjon. Å skulle omfordele mellom læresteder vil derfor bli politisk svært vanskelig. Det er mange eksempler på hvor vanskelig det er for regjeringen å foreta strategiske prioriteringer. Da lærerutdanningen ble delt i to, ble det for eksempel bestemt at det skulle kreves minst 20 studenter for å få starte opp tilbud i en av de to grunnskolelærerutdanningene. Etter at søkertallene kom, fikk likevel flere studiesteder med under 20 studenter starte opp grunnskolelærerutdanning.
Å omfordele ut fra strategiske mål er også problematisk fordi det er vanskelig å definere krystallklare mål og konsekvente virkemidler. Det vil nesten alltid være rom for å argumentere mot de kriteriene som blir valgt, hevde at det er andre (og gjerne bedre) veier til målet. Det er grunn til å anta at omfordeling kommer til å bli svært kontroversielt. Alle læresteder som kommer negativt ut av en slik omfordeling, kommer til å gå til frontalangrep på regjeringen, og mange vil trolig få tverrpolitisk støtte fra egne fylkesrepresentanter på Stortinget.
Vekst for endring
Gitt argumentene ovenfor er det grunn til å tro at regjeringen kommer til å bruke vekst for å oppnå mer strategisk finansiering av universiteter og høyskoler. Dette er ikke ukjent de siste ti årene: Det mest omfattende grepet som har blitt gjort de siste årene, er etableringen av ulike senterordninger, spesielt Sentre for Fremragende Forskning (SFF). Selv om bevilgningene til sentrene utgjør rundt én prosent av bevilgningene i sektoren, har de tiltrukket seg langt mer forskningsmidler og toppkompetanse enn finansieringen skulle tilsi. SFF-ordningen innebærer derfor betydelig omprioritering i sektoren, utvikling av faglige tyngdepunkter og endringer i institusjonslandskapet som understøtter SAK-politikken. Et annet eksempel er de økte bevilgningene til studieplasser som kom i statsbudsjettene for 2009 og 2011. Her ble det delt ut studieplasser innenfor prioriterte utdanninger til attraktive studiesteder, mens læresteder som ikke hadde vekst i søkningen, i liten grad fikk flere studieplasser. Også dette innebærer at vekst brukes til å omprioritere midler mellomlæresteder.
Mulige modeller
Det fins flere mulige modeller regjeringen kan bruke for å få til mer strategisk styring av universiteter og høyskoler:
- Strategiske fusjoner: Både i Finland og Danmark har sentrale myndigheter tatt beslutninger om fusjoner innenfor en nasjonalt bestemt struktur. Stjernøutvalget foreslo en slik modell for Norge. Denne modellen møtte så massiv motstand at det er liten grunn til å tro at den vil bli gjennomført, uansett regjeringens farge etter valget.
- Kvalitetsbestemt (om)fordeling: I Sverige vil deler av forskningsbevilgningene til universitetene bli gjort avhengige av fagfellevurderinger. Både universitetenes forskning og deres samvirke med samfunnet rundt gjøres til gjenstand for slike institusjonsomfattende vurderinger. Det går an å tenke seg at dette også gjøres for utdanningsaktiviteten. En viss andel av grunnbevilgningene – eventuell vekst – kan fordeles ut fra slike fagfellevurderinger. En slik fordelingsmekanisme vil trolig forsterke og framskynde en faglig arbeidsdeling. En utfordring kan bli å hindre at alle læresteder skjæres over samme lest. Kvalitet i betydningen eksellens vil bli tillagt stor vekt, i hvert fall i vurderingen av forskning, mens relevans for lokalt og regionalt arbeidsliv kan være vanskeligere å måle og verdsette.
- Utviklingskontrakter: Ideen om «samfunnskontrakter» ble lansert sammen med SAK-politikken, men har aldri kommet videre. Det går an å tenke seg at myndighetene inngår tidsavgrensede avtaler med (grupper av) læresteder der konkrete målsettinger settes opp for forskning, utdanning og formidling. Så vil vekst i grunnbevilgningene gjøres avhengig av ambisjonsnivå og måloppnåelse i forhold til denne kontrakten. En fordel med denne varianten er at den åpner for større muligheter for strategisk dialog mellom sentrale myndigheter og den enkelte institusjon. Noen mål kan fastsettes sentralt og være felles (som i dagens tellekanter), mens andre mål og evalueringskriterier kan institusjonene selv foreslå ut fra egne strategiske prioriteringer, slik det for eksempel gjøres i Danmark. Dette innebærer en videreutvikling av dagens styringsdialog, men vil kreve mer ressurser å følge opp på en aktiv måte. Årsakene til manglende måloppnåelse kan ligge utenfor institusjonens kontroll, og selv med klare evalueringskriterier kan ressursfordeling på grunnlag av slike utviklingskontrakter bli omstridt.
Det mulige og det sannsynlige
Ideen om å skape ett internasjonalt toppuniversitet ser ikke ut til å ha oppslutning. Både Høyre og FrP snakker om å støtte utvalgte, internasjonalt ledende forskningsmiljøer. Slik har også den rødgrønne regjeringen formulert seg de siste årene, og i meldingen snakker man om internasjonalt ledende utdannings- og forskningsinstitusjoner i flertall. Dette peker i retning av en strategi der strukturelle reformer og sterkere samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon ikke kommer til å fremmes ved hjelp av sentrale vedtak om strukturrasjonalisering, men gjennom incitamenter og andre virkemidler. Spenningsmomentet i årene som kommer, er om myndighetene tør å være litt hardere i klypa enn de har vært til nå. Mye tyder på at tiden er moden.
