Forskning

Kan universiteter opptre som strategiske aktører?

For bare 20 år siden var spørsmålet om hvorvidt læresteder, fakulteter og institutter burde ha målsettinger og strategier, fremdeles svært kontroversielt. Siden den gang har det vært et gjennomgående motiv bak de store reformene i høyere utdanning at institusjonene skal settes i stand til å opptre som strategiske aktører. Særtrekk ved høyere utdanningsinstitusjoner kan ifølge denne artikkelen forklare hvorfor de i begrenset grad opptrer som strategiske aktører og hvorfor strategiske prosesser ved disse institusjonene er kompliserte.

NICOLINE FRØLICH, FORSKER, NIFU
Nicoline.frolich@nifu.no

IVAR BLEIKLIE, PROFESSOR, UNIVERSITETET I BERGEN
ivar.Bleiklie@rokkan.uib.no
Evalueringen av Kvalitetsreformen konkluderte med at lærestedene har beveget seg i retning av sterkere ledelse og at det tidligere partsstyret er formelt svekket. Den faglige ledelsen er mer administrativt orientert, siden virksomheten i økende grad styres etter standardiserte produksjonsmål. Samtidig er den uformelle kollegialiteten i praksis levende og av stor betydning. Samlet går styring og ledelse av lærestedene generelt i retning av at det legges stor vekt på flere typer ledelse – bedriftsledelse, ansvarlig forvaltning og faglig ledelse, mens det legges mindre vekt på ledelse gjennom kollegial koordinering.

Mens den siste typen ledelse har vært et dominerende ideal ved norske læresteder inntil nylig, står nå de tre andre sterkere. En sentral forventning til lærestedene er at de skal ledes strategisk som bedrifter, kombinert med forventninger om at statlige mål for utdanning og forskning blir oppfylt. I tillegg skal topplederne være faglig sterke med evne til å heve faglig kvalitet ved egen institusjon.

For bare 20 år siden var spørsmålet om hvorvidt læresteder, fakulteter eller institutter burde ha målsettinger og strategier, fremdeles svært kontroversielt. Siden den gang har det vært et gjennomgående motiv bak de store reformene i høyere utdanning å sette institusjonene i stand til å opptre som strategiske aktører. De første forsøkene som ble lansert for å få lærestedene til å utvikle organiserte strategier, ble jevnt over avvist etter sterk motstand fra grunnplanet. I dag dreier debattene seg overveiende om hvilken strategi institusjonene skal velge og om valgene som er gjort, er gode. Likevel er det på ingen måte gitt at lærestedene har blitt strategiske aktører.

«Rasjonell aktør»-modellen passer ikke

Idealet om «strategiske aktører» er nær beslektet med modeller av organisasjoner som «rasjonelle aktører», det vil si organisasjoner som opererer med relativt klare målsettinger knyttet til maksimering av organisasjonens interesser, vanligvis definert som inntjening, og der organisasjonen konstant søker å finne de midler som fører til mest effektiv måloppnåelse. Dette står i et spenningsforhold til to viktige kjennetegn ved universitetene som organisasjoner. Det ene er at slike institusjonaliserte organisasjoner er preget av sterke verdier og tradisjoner som legger sterke føringer på deres handlingsmønster. De opererer i tillegg i uoversiktlige og komplekse omgivelser. Universitetenes handlinger preges derfor ofte av rutiner blandet med desentraliserte beslutningsprosesser, prøving og feiling samt taktisk manøvrering. Strategisk arbeid dreier seg derfor i praksis snarere om å sikre organisasjonens langsiktige posisjon og overlevelse enn om dristige valg av virkemidler iverksatt av organisasjonens ledelse for å nå klart definerte mål.

Premisset for slike reformer av styring og ledelse er at når lærestedene opptrer strategisk, så vil kvalitet og effektivitet forbedres. Internasjonalt har troen på at bedre ledelse og organisering fører til mer effektive og bedre utdanningsinstitusjoner vært sterk; den har også satt sitt preg på norske reformer. Men det er ikke entydig hvilke konsekvenser de norske reformene har hatt, sett i et sammenlignende europeisk perspektiv. Ikke minst er det uklart hva det betyr at lærestedene opptrer som strategiske aktører og hva som er betingelsene for å få dette til. Selv om det har funnet sted endringer i den måten institusjonene er organisert på, betyr ikke forventningen om å handle strategisk at de ikke lenger også forventes å opptre som faglige fellesskap, som del av den offentlige forvaltning eller som representative demokratier.

Institusjonelle særtrekk

Reformpolitikken forutsetter at lærestedenes ledere, i likhet med andre bedriftsledere, forholder seg til de utfordringene reformene stiller dem overfor ved å utvikle og iverksette strategier. Litteraturen om akademiske organisasjoner argumenterer gjennomgående for at de best kan forstås som en særegen form for organisasjoner. Akademiske organisasjoner er ifølge denne litteraturen en type profesjonsorganisasjoner – og betegnes som «organiserte anarkier», «profesjonelle byråkratier», eller «løst koplete organisasjoner» med særegne styringsproblemer. Universiteter er særegne institusjoner der verdier og normer om akademisk frihet og faglig autonomi er viktige for å forstå hvordan organisasjonen fungerer. Disse særtrekkene kan forklare hvorfor strategiske prosesser ved lærestedene er kompliserte. Institusjonene er tradisjonelt kjennetegnet av desentralisering, svakt utviklete hierarkiske beslutningsstrukturer og komplekse maktforhold. Det ligger ikke til rette for strategiske prosesser med vekt på hierarki, rasjonalitet og formell struktur. I tillegg vil ikke nye styrings- og ledelsesformer uten videre erstatte eksisterende ordninger. Gamle organisasjons- og styringsformer beholdes ofte, og etablerte praksiser fortsetter uformelt, uforstyrret av nye formelle ordninger. Gamle styrings- og ledelsesformer gjenfinnes derfor gjerne som «arkeologiske lag» i organisasjonen. Det gjør lærestedene til særegne, komplekse organisasjoner der det ikke er entydig hvordan endringer i styring og ledelse vil virke og hva betingelsene for strategisk styring er.

Flere perspektiver på ledelse

I studier av styring og ledelse av universiteter har det derfor blitt lagt vekt på at temaet med fordel kan belyses fra ulike perspektiv. Når ulike modeller for styring og organisering anvendes på ett og samme lærested og disse er videreført som ordninger som dels utfyller og dels konkurrerer med hverandre, kan konkurrerende organisasjonsprinsipper kaste lys over dynamikken i de strategiske prosessene og bidra til å forklare hvorfor strategisk utvikling ofte er omstridt. I forskningen gjenspeiles dette i ulike typologier over ulike styrings- og organisasjonsmodeller for universiteter og andre høyere utdanningsinstitusjoner. Typologiene søker på litt forskjellige måter å fange opp ulike funksjoner og forventninger rettet mot utdanningsinstitusjonene.

a) Dels er disse institusjonene del av offentlig forvaltning og forventes som andre forvaltningsorganer å opptre somledd i en statlig hierarkisk-byråkratisk forvaltning. Lovverk, forskrifter og rapporteringsordninger til sentrale myndigheter er konkrete uttrykk for institusjonenes plass innenfor forvaltningen.

b) De er dessuten våre fremste kunnskapsinstitusjoner og skal gi fagstyret en fremtredende plass på en slik måte at de faglig ansatte kan legge premisser for styringen av institusjonen på basis av faglig kvalitet og gjennom faglig myndighet. Dette gjenspeiles i ordninger som sikrer sterk faglig innflytelse og kontroll over institusjonenes beslutningsorganer og monopol på lederposisjoner som rektor, dekan og instituttleder. Dette fagstyret var tydelig nedfelt i de nåværende institusjonsstyrenes forløper, de akademiske kollegiene, som i sin opprinnelige form var rene professorforsamlinger.

c) Videre er høyere utdanningsinstitusjoner arbeidsplasser med flere grupper av ansatte, som teknisk-administrativt personale og studenter i tillegg til faglig ansatte. I tråd med hva som er tilfellet på andre arbeidsplasser, har alle som arbeider daglig ved disse institusjonene, forventninger om at de skal ha innflytelse på arbeidsplassen. Eksisterende ordninger som gir alle disse gruppene rett til representasjon i valgte beslutnings- eller rådgivingsorganer, er uttrykk for denne forventningen.

d) Endelig blir høyere utdanningsinstitusjoner i økende grad sett på som integrerte deler av økonomien, som leverandør av høykvalifisert arbeidskraft, av kunnskap til næringslivet og andre aktører i samfunnet som i stigende grad etterspør forskningsbasert kunnskap. Forventningen til de høyere utdanningsinstitusjonene om at de i likhet med andre kunnskapsprodusenter skal levere kandidater og nyttige forskningsprodukter av høy kvalitet på en effektiv måte og i stadig tettere relasjoner med berørte aktører i samfunnet, kommer til uttrykk på flere måter. Det skjer for eksempel gjennom ordninger som gir eksterne samfunnsrepresentanter innflytelse i institusjonenes styrer, og ved at kravene om effektiv produksjon følges opp gjennom styringssystemer som måler institusjonene og premierer dem for effektiv produksjon.

Disse konkurrerende organisasjonsmodellene kan bidra til å problematisere lærestedenes strategiske kapasitet. Teorier om betingelsene for ledelse i denne typen organisasjoner bidrar til å forklare hvorfor strategisk styring av høyere læresteder er særlig vanskelig og komplekst.