De næringsrettede forskningsinstituttene1 er i all hovedsak vel skjøttet, har tilpasset sin virksomhet til skiftende markeder, og greier seg godt i konkurransen om forskningsmidler både i Norge og i EU. Likevel må instituttenes utvikling og deres evne til å bidra til utvikling og omstilling av norsk næringsliv sees i lys av hva landet har behov for. Adresserer forskningspolitikken disse behovene?
ANDERS HANNEBORG, seniorrådgiver
KJERSTIN SPJØTVOLL, leder for forskningspolitikk
GUNNAR SAND, direktør prosjekter
alle SINTEF
Produktiviteten i norsk næringsliv er fortsatt høy, meldte OECD i 2024. Men produktivitetsveksten er blant de laveste i hele OECD, og vi har en sterk avhengighet av vår ekstraordinært produktive olje- og gassvirksomhet. Til sammen representerer dette en sårbarhet i norsk økonomi.
Perspektivmeldingen peker på at forskning og utvikling er avgjørende for at norske bedrifter skal kunne hevde seg internasjonalt over tid, og at omstilling må prege utviklingen av norske arbeidsplasser. Vi har i mange år slitt med samme problem som nå adresseres i hele Europa; andelen sysselsatte i næringer med lav produktivitet og lav FoU-aktivitet er for høy. Fallende aktivitet på norsk sokkel vil gjøre Norges utfordring ekstra krevende.
I sitt dokument “Towards a new stage in Norway’s science, technology and innovation system” skrev OECD i 2022 følgende: “Norway also needs to leverage the full potential of its research institute sector to tackle economic and societal challenges…”.
Hvor står vi i dag, hvilken vei har vi fulgt? Hva har vært hovedtrekkene i den norske forskningspolitikken siden de første instituttene ble etablert i årene etter annen verdenskrig? Og hvilke utviklingstrekk kan vi lese for de siste 20 år, en periode hvor de næringsrettede forskningsinstituttene ble frakoblet veksten i resten av forskningssystemet (ref. figur 1), og har dette rustet oss for den omstillingen Norge skal gjennom fremover?
Etableringen av instituttene: historiske hovedtrekk
Faghistorikerne Pål Nygaard, Knut Grove og Håvard Brede Aven har på oppdrag fra SINTEF dokumentert hvordan instituttet har levd opp til sitt samfunnsoppdrag siden starten i 1950 (Teknologibyggerne – omtalt i Forskningspolitikk i mars 2025).
De beskriver innledningsvis «den store forskningspolitiske vekkelsen» som hjemsøkte Norge i årene etter annen verdenskrig. Fortellingen var at Storbritannia og USA vant krigen på grunn av sin overveldende evne til å skape teknisk utvikling. Historikerne viser til den amerikanske politikeren Vannevar Bush som skrev rapporten Science, The Endless Frontier om hvordan forskning ikke bare kunne vinne kriger, men også løse samfunnsproblemer. Dette var et hovedargument bak statlige tiltak for å øke forskningsaktiviteten i Norge etter krigen.
Men allerede i begynnelsen av 1960- årene begynte kritiske røster å spørre hvor det ble av resultatene av midlene som ble brukt på teknisk-industriell forskning. Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Forskningsråd (NTNF) satte ned en komité, som kom frem til at kontakten mellom forskningsinstituttene og brukerne var for dårlig.
Dette førte til en endring av både forsknings- og industripolitikken. Staten skulle fremover gjennom sitt virkemiddelapparat indikere hva slags type aktivitet den ville støtte, og så var det opp til bedrifter og organisasjoner å rette sin aktivitet og sine søknader inn mot dette.
20 år etter NTNF-utredningen tok et nytt utvalg for seg den industrirettede forskningspolitikken. Konteksten var strukturproblemer i norsk industri og den økonomiske krisen i 1970-årene. Kritiske røster påsto at NTNF og instituttene var frosset fast i gamle mønstre og sto i veien for omstilling og fremvekst av nye bedrifter og nye teknologier.
Utvalget, under ledelse av Lars Uno Thulin, ble spesielt bedt om å vurdere «fordelingen mellom utviklingsarbeid, anvendt forskning og grunnleggende forskning, samt hvilke aktører som burde gjøre hva».
Et av utvalgets forslag var ny finansieringsordning for instituttene. En grunnbevilgning på 25 prosent skulle sikre langsiktig og kompetansebyggende forskning, 25 prosent som besto av programbevilgninger fra NTNF skulle sikre innsats på myndighetenes satsingsområder, og 50 prosent av inntektene skulle hentes gjennom oppdragsmarkedet. Dette forslaget til finansieringsmodell ble imidlertid aldri fulgt opp i praksis.
Statlig styring ble gradvis erstattet med markedsstyring. Dersom forskningsinstituttene ikke evnet å hente nok inntekter i markedet, hadde de ikke livets rett. Instituttenes samarbeid med og relevans for næringslivet ble ytterligere forsterket gjennom 1990-tallet. Rolf Skår, daværende leder av NTNF, introduserte krav til brukerstyring og brukermedvirkning i deler av instituttfinansieringen.
To nye virkemidler ble etablert: Brukerstyrte innovasjonsprosjekter, hvor midlene ble tildelt næringslivet med krav om at den offentlige medfinansieringen skulle utløse kjøp av FoU fra norske forskningsinstitusjoner, og kompetanseprosjekter med brukermedvirkning, hvor deler av instituttenes grunnbevilgning skulle ha brukermedvirkning og medfinansiering fra næringslivet.
På grunn av de store teknologiske utfordringene i utbyggingen av Nordsjøen manglet det ikke på forskningsoppgaver, og i hele perioden fra 1970-tallet og inn i 1990-tallet medførte dette en betydelig vekst for forskningsinstituttene.
Omstilling etter oljealderen settes på dagsorden
Rundt årtusenskiftet ble behovet for økt omstilling i norsk næringsliv etter oljealderen tydelig problematisert. Omstilling mot mer produktive og FoU-intensive næringer ble ansett som nødvendig.
Et nytt virkemiddel ble innført og skulle bidra til å styrke næringslivets FoU-innsats og øke spredningen av ny kunnskap og teknologi. FUNN-ordningen ga næringslivet tilskudd (skattefradrag) for kjøp av FoU fra norske forskningsinstitusjoner. Ordningen ble raskt erstattet av SkatteFUNN, etter anbefaling fra det såkalte Hervik-utvalget.
I NOU 2000:7 skriver utvalget følgende: «Ordningen tar særlig sikte på å styrke samarbeidet mellom bedrifter, og mellom bedrifter på den ene siden og universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter på den andre siden.»
Til tross for intensjonen om styrket samarbeid i det norske forskningssystemet, ble kravet til innkjøp av FoU fra norske forskningsinstitusjoner i ordningen raskt erstattet med insentiver og etter hvert fjernet. Et sterkt fallende innkjøp av FoU i SkatteFUNN fulgte, noe som ble påpekt i evalueringen av ordningen i 2018. Siden har det falt ytterligere.
Gjennom de siste 20 årene har en rekke ulike typer offentlige tilskudd vært benyttet for å øke FoU-innsatsen i næringslivet. Noen vokste kraftig, andre viste minimal vekst. Ser vi bort fra perioden etter 2020, har veksten kommet primært gjennom den nye, rettighetsbaserte ordningen SkatteFUNN. Tilskudd gjennom Forskningsrådet, som i stor grad finansierer grundig faglig vurderte samarbeidsprosjekter mellom næringsliv og forskningsinstitusjoner, viser praktisk talt ingen vekst i samme periode. Forskningsrådets rolle i finansiering av næringslivets FoU har fram til dags dato blitt betydelig svekket, om vi ser bort fra ekstraordinære midler under pandemien. (ref. fig. 2)2
De siste 20 årene har også Forskningsrådet gjennomført betydelige endringer i sentrale virkemidler for samarbeid mellom næringsliv og forskningsinstitusjoner. «Brukerstyrte innovasjonsprosjekter» er omdøpt til «Innovasjonsprosjekter for næringslivet ». Her er krav til samarbeid med forskningsinstitusjoner gradvis blitt redusert og nå fjernet.
«Kompetanseprosjekter med brukermedvirkning » ble på 2000-tallet gitt navnet «Kompetanseprosjekt for næringslivet», senere omdøpt til «Kunnskaps- og samarbeidsprosjekter ». I disse prosjektene er krav til finansiering fra næringslivet i økende grad blitt erstattet med krav til dokumentert egeninnsats fra bedriftenes side.
Summen av dette er at næringslivet over tid har fått en markant økt innflytelse på denne delen av den faktisk førte forskningspolitikken, ikke bare knyttet til hvordan offentlige FoU-tilskudd anvendes i næringslivet, men også knyttet til hvordan tilskudd til de næringsrettede forskningsinstituttene anvendes. Dette har vært en bevisst og godt begrunnet politikk etter hvert som næringslivets egen FoU-aktivitet ble mer omfattende. I dag er nær sagt alle FoU-prosjekter med offentlig medfinansiering fri for føringer om FoU-nivå, samarbeid og kunnskapsspredning.
Hovedtrekk i utviklingen av næringslivets FoU fra 2009 og fram til pandemien
I perioden 2009-2019 var det en realvekst på 45 prosent i næringslivets egen FoU. Eksemplene er mange på spennende FoU-intensive bedrifter i alle størrelser, som bygger ny virksomhet eller omstiller eksisterende.
Denne delen av næringslivet møter SINTEF hver dag. Mange bedrifter anser offentlige tilskudd som nødvendige for å adressere sine tyngre FoU-utfordringer, ofte i samarbeid med oss. Økt søkning fra næringslivet presser i dag innvilgelsesraten i Forskningsrådet ned på et historisk lavt nivå. Samtidig viser makrotallene for Norge at omstillingen går for sakte. To-prosentmålet for næringslivets FoU-innsats er ikke vesentlig nærmere i dag enn det var for 20 år siden. Den norske staten har i samme periode gjennomført en kraftig opptrapping av offentlige tilskudd til næringslivets FoU, både i realverdi og som andel. Vi kan observere nær en dobling av statens finansieringsandel i næringslivets egen FoU fra 2009-2019.
Samtidig rapporterer næringslivet selv ingen økning i sitt samlede kjøp av FoU. Kjøp fra forskningsinstitusjoner i inn- og utland har avtatt kraftig, mens kjøp fra eget konsern har økt tilsvarende, her med størst vekst i kjøp fra utland. Næringslivets FoU-aktiviteter endrer også karakter. Andelen såkalte utviklingsprosjekter har i samme periode økt fra 73 prosent til 79 prosent. Dette gir grunn til å anta at majoriteten av veksten i offentlige tilskudd i all hovedsak har støttet bedriftsinterne utviklingsprosjekter. Næringslivets kjøp av FoU rettes i økende grad mot utenlandske foretak i eget konsern.
SSBs virkemiddelstatistikk viser at det i 2019 ble gitt tilskudd på i alt 6,3 milliarder kroner for å stimulere næringslivets FoU-aktiviteter. Konservativt anslått utgjør dette aktiviteter på om lag 25 mrd. kroner når næringslivets egeninnsats inkluderes. Næringslivet rapporterte selv en FoU-aktivitet på 33 mrd. kroner. Det må derfor kunne konkluderes med at offentlig tilskudd inngår i en betydelig andel av næringslivets FoU.
Tidligere analyser viser at FoU-nivået pr. næring i Norge ikke avviker vesentlig fra andre land. Målet har derfor ikke primært vært å øke FoU-aktiviteten i hver enkelt bedrift og næring. Målet de siste 30 år har vært, og er fortsatt, over tid å bidra til en endring i norsk næringsstruktur.
Men går utviklingen rett vei? SBB har analysert dette og konkluderer i Indikatorrapporten 2023: «FoU-politikken har altså ikke lyktes med å få til omstilling av ressurser (primært ansatte) fra lav- til høyintensive næringer med hensyn til FoU.»
Hvor står vi nå?
Bidraget til utvikling av norsk næringsliv har vært hovedbegrunnelsen for den næringsrettede instituttsektoren siden instituttene ble opprettet. Men styringen og bruken av dem, og ikke minst den andelen de utgjør i det norske forskningssystemet, har endret seg vesentlig over tid.
En systematisk dreining av den næringsrettede FoU-politikken har funnet sted, i retning av betydelig mer brukerstyring i instituttenes virksomhet. For offentlige tilskudd til næringslivets FoU er krav til, eller insentiver for, FoU-nivå, samarbeid og kunnskapsspredning gradvis trappet ned, og i praksis fjernet. Dette påvirker både instituttenes størrelse og langsiktigheten i den næringsrettede forskningsinnsatsen.
Norske bedrifters kjøp av FoU-tjenester fra både institutt- og UH-sektor i inn- og utland er som sagt fallende. Forskningsinstitusjonenes involvering i næringslivets forskningsaktiviteter har historisk vært sett på som en garanti for et visst nivå av langsiktighet i offentlig medfinansierte prosjekter. Gjenbruk av generisk kunnskap fra slikt samarbeid har gjort det mulig at resultatene av offentlig delfinansiert FoU har kommet flere enn en bedrift til gode. Instituttenes tette samarbeid med universitetene har også medført at relevant grunnforskning raskt har blitt tatt i bruk i løsning av anvendte problemstillinger.
De næringsrettede forskningsinstituttene har i dag tre hovedkilder for finansiering: Offentlige tilskudd fra Forskningsrådet, oppdragsinntekter fra næringslivet og tilskudd fra EUs finansieringsordninger. Forskningsrådet tildeler en stadig mindre andel av offentlige FoU-bevilgninger, og næringslivets innkjøp av FoU fra instituttene avtar. Samtidig ser vi at instituttenes inntekter fra EU øker. Samlet gir dette et krympende marked nasjonalt og en økende avhengighet av EU- finansiering i de næringsrettede instituttene.
Hvilke spørsmål bør vi stille oss?
I økende grad, og nå i all hovedsak, gis offentlig støtte til næringslivets FoU-aktiviteter uten føringer om FoU-nivå, samarbeid eller kunnskapsspredning. Dette begrunnes ofte i at hver enkelt mottakende bedrift har best kjennskap til hvordan midlene bør brukes for å optimalisere sin egen virksomhet. Dette er det liten grunn til å tvile på.
Men burde ikke offentlige tilskudd til FoU i næringslivet ha et formål som strekker seg utover å redusere risiko og/eller øke lønnsomheten for den enkelte, eksisterende bedrift? Er summen av disse bedriftenes enkeltbeslutninger det som over tid sikrer landet omstilling til en mer hensiktsmessig næringsstruktur i en usikker fremtid? Man kan stille spørsmål om dagens politikk er den rette for å utløse det potensialet som ligger i våre forskningsinstitusjoner? Kunne vi fått mer ut av statens tilskudd til næringslivets FoU-aktiviteter enn vi gjør i dag? Med andre ord, går samfunnet glipp av viktig omstilling fordi offentlige virkemidler
– har for svake insentiver til forskningssamarbeid, spesielt mellom næringsliv og norske forskningsinstitusjoner?
– er for generelle, og i for stor grad stimulerer til mer utviklingsaktivitet i bredden framfor å stimulere aktivitetsvekst i FoU-intensiv virksomhet?
– i økende grad finansierer presserende interne utviklingsoppgaver som kanskje ville blitt gjennomført uansett, istedenfor å utløse mer langsiktig FoU-aktivitet som kan skape fundamentale gjennombrudd for nye eller eksisterende bedrifter?
En sterk brukerstyring bidrar til å koble instituttene tett opp mot dagens næringer og virksomheter. Er det i dag en fare for at dette skjer på bekostning av innsats på nye områder med større innovasjonspotensial?
Debatten om de norske forskningsinstituttene dreier seg i stor grad om at de skal være etterspørselsdrevet. Det er en god inngang. Det som er mindre synlig i den politiske debatten, er hvilket behov vi som land fremover har for den mer grunnleggende næringsrettede forskningen. Den som skal bygge ny kunnskap, kompetanse og teknologi for utvikling av næringslivet i et mer langsiktig perspektiv.
SINTEFs historie er en historie om en rekke teknologiske gjennombrudd som har endret norsk næringsliv, styrket konkurransekraften og bidratt til å løse store samfunnsutfordringer. I den varslede gjennomgangen av instituttsektorens rolle har vi tillit til at begge disse perspektivene vil bli drøftet inngående.
Noter
- De næringsrettede forskningsinstituttene: I denne artikkel brukt som betegnelse på de teknisk industrielle instituttene
- Trendanalyse basert på statistikk fra årene etter 2019 bør gjøres med forsiktighet. Store
ekstraordinære offentlige tilskudd til næringslivet, innføring av kontantstrømskatt for petroleumsnæringen og temporært reduserte tildelinger fra Forskningsrådet må antas å ha hatt
stor påvirkning på statistikken helt fram til i dag.
Topp foto: Berre, SINTEF