Egil Kallerud og Bo Sarpebakken ser på Forskningsrådets budsjett for 2026. Omleggingen til bruttobudsjettering gjør det vanskeligere å sammenligne med tidligere år. De ser nærmere på hvordan det nye systemet virker inn på budsjetteringen av rådets bevilgninger generelt, og på finansieringen av nye satsinger i overgangsåret 2026 spesielt.
Egil Kallerud, tidligere NIFU og Bo Sarpebakken, Seniorrådgiver, SSB
Et framtredende trekk ved regjeringens forslag til FoU-budsjett for 2026 er flere nye og til dels omfattende satsinger over Forskningsrådets budsjett.
Det samlede FoU-budsjettet har en anslått vekst i faste priser på 1,8 prosent, men mye av veksten knyttes til økninger i kontingenter til deltakelse i internasjonalt FoU-samarbeid, og en teknisk effekt av omleggingen til bruttobudsjettering i Forskningsrådet i 2025.
De foreslåtte bevilgningene til Forskningsrådet i budsjettproposisjonen for 2026 er vesentlig høyere enn i saldert budsjett for 2025, men omleggingen til bruttobudsjettering gjør at bevilgningstall ikke kan sammenliknes direkte på samme måte som tidligere. Den økte bevilgningen i 2026 kan ikke tas som mål på realvekst, verken på hvor stor den kunne være eller som tilstrekkelig grunnlag til å fastslå om det i det hele tatt er realvekst i disse bevilgningene i 2026.
Regjeringens budsjettforslag
Av NIFUs årlige gjennomgang av hva forslaget til statsbudsjettet betyr for forskning og høyere utdanning (NIFU Innsikt 2025: 11) framgår det at regjeringens forslag for 2026 kjennetegnes av flere nye forskningssatsinger, til dels av betydelig årlig og samlet omfang. De fleste satsingene blir hel- eller delfinansiert over Forskningsrådets budsjett. Satsingene får startfinansiering i 2026, og tallfestede rammer for videre finansiering i påfølgende år.
Nye satsinger i 2026
- Næringsrettet forskning innenfor kvanteteknologi: Ramme: 750 mill. kroner over 5 år. Finansiering: Kunnskapsdepartementets (KD) bevilgning til Forskningsrådet (kap. 285.71 Strategiske prioriteringer).
- Forskning på forsvarsevne, trygghet og beredskap: Ramme: 132 mill. kroner årlig i fem år, mulig forlengelse for tre år; totalt 660 mill. kroner (5 år), eller nær 1,1 mrd. kroner (8 år). Finansiering: KDs bevilgning til Forskningsrådet (75 mill. kroner pr år, kap. 285.71) og Forsvarsdepartementets bevilgning til Forskningsrådet (57 mill. kroner pr år).
- Polhavet 2050: Ramme: 100 mill. kroner årlig i ti år, totalt 1 mrd. kroner, fordelt med 750 mill. kroner til kjerneprosjekter og 250 mill. kroner til to utlysninger. Finansiering: KDs bevilgning til Forskningsrådet (kap. 285.71).
- Infrastruktur for tungregning: Ramme: totalt 380 mill. kroner fordelt over to år. Finansiering: KDs bevilgning til Kunnskapssektorens tjenesteleverandør – Sikt (180 mill. kroner) og KDs bevilgning til Forskningsrådet (200 mill. kroner, kap. 285.71).
- Rekruttering av internasjonale forskere: Ramme: 300 mill. kroner fordelt over tre år. Finansiering: KDs bevilgning til Forskningsrådet (285.71).
- Bærekraftig transport og areal- og naturbruk: Etablering av forskingssentre. Ramme ikke angitt.
- Satsing utenfor Forskningsrådets budsjett: Forskning på framvoksende teknologier. Ramme: 50 mill. kr i 2026, årlig 100 mill. kr fra 2027. Finansiering: KDs rammebevilgning til Universitetet i Oslo og NTNU.
Satsinger og vekst går gjerne hånd i hånd. Med en foreslått bevilgning i 2026 som er nesten 1 mrd. kroner og over 9 prosent høyere enn i 2025, er det tilsynelatende betydelig vekst i Forskningsrådets bevilgninger. Den økte bevilgningen i 2026 blir imidlertid, med referanse til KDs og NFDs bevilgninger spesielt, særlig tilskrevet «ein auke i løyvingsbehovet over departementets tilskotspostar til Noregs forskingsråd i tråd med framdrifta i forplikta prosjekter».
Stor budsjetteffekt av rådets omlegging til bruttobudsjettering
Nøkkelen til det budsjettmessige handlingsrom for nye satsinger synes mindre å ligge i høyere samlet rådsbevilgning enn i spesielle forhold ved budsjetteringen av KDs post for rådets bevilgninger til «strategiske prioriteringer» (kap. 285.71). Denne posten bidrar med det aller meste av den budsjettmessige inndekningen av satsingene i 2026-budsjettet.
Med en bevilgning i 2026 på 3,4 mrd. kroner, tilsvarende 30 prosent av rådets samlede bevilgninger, er dette Forskningsrådets klart største og viktigste budsjettpost, gitt postens historiske og aktuelle rolle for vekslende tverrfaglige og -sektorielle satsinger.
Denne posten berøres i særlig grad av at 2026 er et overgangsår i Forskningsrådets omlegging til bruttobudsjettering. Det nye systemets overordnede mål er å sørge for at Stortingets bevilgninger til rådet så nøyaktig som mulig samsvarer med forventede utbetalinger i budsjettåret.
Nettobudsjetterte bevilgninger var direkte mål på de ressurser som Stortinget stilte til rådets disposisjon. Bevilgningen sto fast uansett om det av ulike grunner ikke var mulig å disponere bevilgningen i sin helhet i løpet av budsjettåret. Gjenstående midler kunne overføres til neste budsjettår og benyttes i senere år, uten at det virket inn på bevilgningene i senere års budsjettproposisjoner.
Denne måten å budsjettere på førte til store avsetninger som ikke ble utbetalt i budsjettåret – som er selve problemet bruttobudsjettering er innført for å løse. Når bevilgningen i størst mulig grad skal falle sammen med forventede utbetalinger i budsjettåret, blir treffsikre estimater på utbetalinger til aktiviteter med tilsagn om støtte i det aktuelle budsjettåret en hovedvariabel i budsjetteringen av bevilgningen. For å forhindre at avvik mellom forventet og faktisk utbetaling fører til nye avsetninger, blir midler som ikke er utbetalt i budsjettåret tilbakebetalt til statskassen, for så å bli tilbakeført og stilt til rådets disposisjon i form av tilsagnsfullmakter for senere budsjettår.
Denne mekanismen virker kraftig inn på rådets 2026-bevilgning generelt og særlig sterkt på post 285.71 spesielt. I nysalderingen av budsjettet for 2024 ble (minst) 4,6 mrd. kroner som sto på rådets konsernkonto ved utgangen av 2024 tilbakebetalt til statskassen.
Dette var midler fra tidligere års budsjetter som ikke var kommet til utbetaling ved overgangen i 2025 til bruttobudsjettering. I det nye systemet blir de ikke stående på rådets konto, men tilbakebetales til statskassen. De blir likevel ikke endelig inndratt, men omgjøres til tilsagnsfullmakter for senere budsjettår og vil med det inngå i senere års bevilgninger.
Denne mekanismen slår særlig kraftig inn ved overgangen til ny budsjettmodell når nærmere 5 mrd. kroner skal innfases i budsjettene for 2026 og senere år. Tilbakeføringen innebærer at midler som var del av tidligere års bevilgninger blir lagt inn på nytt i bevilgningene i senere budsjettår.
Bevilgninger gjenbudsjetteres dermed på en måte og i et omfang som gjør det vanskelig og usikkert å sammenlikne bevilgningstall mellom år. De berørte bevilgningene blir ikke brukt flere ganger, slik det skjedde da tiltak i årene 2018-2022 for å bygge ned avsetningene mislyktes grovt.
Aktivitetsvolumet sett over tid endres ikke, men gjenbudsjetteringen påvirker direkte grunnlaget for å sammenlikne bevilgninger i tidligere års salderte budsjetter og foreslåtte bevilgninger i senere års budsjettproposisjoner. Det gjør at proposisjonens kommunisering av budsjettforslagets innhold i så sentrale politiske spørsmål som vekst og (om)prioritering blir vesentlig mer kompleks og utydelig.
At effekten av dette vil være særlig stor i overgangsfasen innebærer at det, med de opplysninger proposisjonen gir, er så godt som umulig å fastslå hvorvidt og eventuelt i hvilken grad budsjettforslaget for 2026 gir en økning i rådets disponible midler. At økningen i KDs og NFDs bevilgninger særlig knyttes til økt bevilgningsbehov «i tråd med framdrifta i forplikta prosjekter», indikerer at Regjeringen legger til grunn at dette ikke er tilfelle.
Forbigående (?) økt handlingsrom for satsinger
Men tilbakeføringen av de 4,6 mrd. kronene fra 2024 gir i seg selv ikke svaret på hvorfor det likevel er mulig å iverksette flere nye ambisiøse satsinger i 2026, innenfor rammen av bevilgninger som tilsynelatende ikke har nevneverdig vekst
Handlingsrommet for å sette i gang ny aktivitet i budsjettåret har i rådets bruttomodell sitt eget navn: tilsagnsrammen. Den angir i hvilket omfang rådet kan pådra staten nye forpliktelser i det aktuelle budsjettåret. Størstedelen av tilsagnsrammen er til forpliktelser for framtidige år, mens en mindre del gjelder ny aktivitet som starter opp og kommer til utbetaling i budsjettåret, og derfor inngår i budsjettårets forslag til bevilgning.
De tilbakeførte avsetningene fra 2024 dekker ikke bare tilsagn som er gitt tidligere år, men viser seg også å tilføre 2026-budsjettet økt handlingsrom for ny aktivitet. Det kommer i særlig grad KDs post for strategiske prioriteringer til gode. Av en samlet tilsagnsramme på posten på 4,9 mrd. kroner inngår en styrking på 1,05 mrd. kroner «som følge av at regjeringa i 2026 vil bruke avsetningane på posten som blei tilbakebetalt til statskassa i slutten av 2024».
Denne postens omfattende bidrag til nye satsinger i 2026 har dekning i denne tilsagnsrammen. Kun en liten andel av tilsagnsrammen gjelder 2026 og inngår i bevilgningen for 2026. Av en foreslått bevilgning på posten på 3,4 mrd. kroner er nesten 3,2 mrd. kroner til inndekning av forpliktelser fra tidligere år, mens 240 mill. kroner er til nye tilsagn som kommer til utbetaling i 2026.
At nye tilsagn utgjør en liten andel av bevilgningen skyldes bruttobudsjetteringens overordnede krav til samsvar mellom bevilgning og forventet utbetaling. For å ta høyde for at det tar tid å lyse ut midler, behandle søknader, inngå kontrakter mv. innen utbetalinger kan skje, vil bevilgningen i startåret til ny aktivitet være vesentlig lavere enn full årsramme.
Det gir rom for å iverksette nye satsinger også i budsjettår med begrenset handlingsrom, men når satsinger med lav startbevilgning trappes opp til full årsramme, øker forpliktelsene kraftig. Det vil normalt, med nullvekst som utgangspunkt, føre til at handlingsrommet for ny aktivitet i påfølgende år innskrenkes. Kommende års budsjetter vil vise i hvilken grad dette vil gjelde for rådets viktige post for strategiske prioriteringer.
Bilde: Forskningsrådets leder Mari Sundli Tveit må håndtere en kompleks ny budsjettering. Foto Thomas Keilman