Noen observasjoner om forskningsmeldinger og langtidsplaner i norsk forskningspolitikk.
Egil Kallerud, tidligere NIFU
Fra 1975 til 2013 hadde regjeringene som praksis å oppdatere forskningspolitikken hvert fjerde til sjette år med brede forskningsmeldinger. Denne praksisen ble brutt da langtidsplan ble innført som overordnet ramme for forskningspolitikken i 2014.
Stortingsmeldingen om forskningsspørsmål som Støre-regjeringen la fram våren 2025, ble i tredje versjon av langtidsplanen fra 2022 lansert som en melding om særskilte utfordringer i det norske forskningssystemet («systemmeldingen»). Likevel endte den opp med et innhold som har mye til felles med de tradisjonelle forskningsmeldingene, og blir også omtalt som «forskningsmelding».
Det er likevel uklart om det betyr at regjeringen nå har gått tilbake til forskningsmeldings-tradisjonen, 15 år etter forrige melding, eller om den uansett vil foreta den tredje rulleringen for perioden 2027-2036. Ifølge syklusen skal den i så fall legges fram høsten 2026?
Observasjonene nedenfor om langtidsplanens rolle i norsk forskningspolitikk og -finansiering tilsier at den rulleringen avlyses. Erfaringene med langtidsplanstyrt forskningspolitikk er svært blandede. Resultatene var kun gode i første fireårsperiode. Kontroversiell oppfølging av andre versjon gjorde betydelig skade, særlig på Norges forskningsråd, mens tredje versjon er som politisk styringsverktøy betraktet så godt som uten virkemidler.
Men den nye meldingen er mangelfull og vag, og kan ikke alene danne et fullverdig overordnet rammeverk for regjeringens forskningspolitikk i kommende år.
Fra lange linjer til langtidsplaner
Siste ordinære forskningsmelding ble lagt fram av Stoltenberg III-regjeringen i mars 2013 (Meld. St. 18 2012- 2013 Lange linjer – kunnskap gir muligheter). Til forskjell fra sine tre forløpere (1999, 2005, 2009) var det en tynn melding, der det eneste egentlig nye var forslaget om at regjeringen bør legge tiårige langtidsplaner, med rullering hvert fjerde år, til grunn for sin forskningspolitikk.
Solberg I-regjeringen fulgte opp forslaget med en stortingsmelding som ble lagt fram samtidig med budsjettproposisjonen for 2015 (Meld. St. 7 2014–2015 Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024). Planen har siden blitt rullert to ganger (2018, 2022).
I løpet av de 11 år som er gått siden innføringen har planen vært regjeringens dominerende forskningspolitiske hoveddokument (langtidsplanens del om høyere utdanning drøftes ikke her), og har med det spilt rollen som de tradisjonelle forskningsmeldingene har hatt.
Langtidsplanen er tematisk vesentlig smalere enn tradisjonelle forskningsmeldinger, og omhandler i all hovedsak spørsmål som gjelder finansiering av forskning gjennom budsjettproposisjonene.
Den norske langtidsplanen – ektefødt barn av en unik vekstperiode i norsk forskning
Langtidsplanforslaget kom inn i norsk forskningspolitikk etter mange års markant vekst i forskningsbevilgningene. I den form langtidsplankonseptet ble implementert framstår det som ektefødt barn av den spesielle vekstperioden for norsk forskning som startet omkring tusenårsskiftet, og som viste seg å bli eksepsjonell både i omfang og varighet.
Sett under ett var det høy vekst i bevilgningene til forskning i hele første tiår etter tusenårsskiftet, og selv om veksten avtok i 2011 og 2012, tydet lite på at det kunne være starten på slutten på den vekstpolitikk som det var blitt bred tverrpolitisk enighet om. Tvert imot, i forskningsmeldingen våren 2013 lovte Stoltenberg III-regjeringen, eksplisitt og uforbeholdent, fortsatt vekst: «Regjeringen vil fortsette å øke forskningsbevilgningene i årene framover» (Meld. St. 18 2012-2013, passim, s. 7, 12 og 121).
Tiårige langtidsplaner skulle «sikre forutsigbarhet, åpenhet og langsiktighet rundt nasjonale kunnskapsinvesteringer» (s. 7, passim), ved å være regjeringens verktøy for å gjøre finansieringen av norsk forskning mer forutsigbar, gjøre prioriteringene mer tydelige og legge grunnlag for mer langsiktige satsinger enn det tradisjonell ettårig budsjettering gjør mulig. I praksis har langtidsplanene i hele perioden i altoverveiende grad handlet om å fordele og prioritere forskningsbevilgninger.
Første plan – triumf på veksttoppen
Solberg-regjeringen stadfestet i den første planen som ble lagt fram i oktober 2014 (Meld. St. 7 2013-2014) at den videreførte og høynet vekstambisjonene for perioden 2015-2018: «Regjeringen vil øke bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) til 1 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP). FoU-bevilgningene skal øke utover veksten i BNP hvert år til målet er nådd» (s. 6).
Målet ble nådd i 2016, 3-4 år tidligere enn varslet, som følge av økte forskningsbevilgninger, men også på grunn av redusert BNP under oljepriskrisen. Etter 2018 falt igjen andelen under målet, som følge av høyere vekst i BNP enn i forskningsbevilgningene.
Målet om økt forutsigbarhet, tydelighet og langsiktighet i forskningsfinansieringen ble i all hovedsak knyttet til planens tre opptrappingsplaner, i form av tallfestede vekstmål over den fireårige planperioden for økte bevilgninger til vitenskapelig utstyr, rekrutteringsstillinger og støtte til EU-deltakelse.
Det ble en ubetinget suksess. Ikke bare ble planens ambisiøse opptrappingsplaner fullt ut innfridd, i tillegg ga høyere gjennomsnittlig årlig vekst i forskningsbevilgningene enn i noen periode tidligere (over 5 prosent), også rom for god, om ikke like forutsigbar og langsiktig, vekst også til andre prioriterte formål, bl.a. ulike ordninger for fremragende forskning («eksellens»).
Andre plan – vekstmål oppfylt ved dobbelbruk av bevilgninger
Den rullerte planen for perioden 2019-2022 som ble lagt fram i oktober 2018 (Meld. St. 4 2018-2019) var skrevet etter samme mal som første – med de samme hovedmål, marginalt justerte tematiske prioriteringer, og en kjerne av tre opptrappingsplaner, hvorav to for FoU-formål («FoU for fornyelse og omstilling i næringslivet», «Teknologiløft») og en for utdanningsformål («Kvalitet i høyere utdanning»).
Disse planene var i sum minst like ambisiøse som i første planversjon. En viktig forskjell var likevel at de denne gang ble knyttet til så brede områder og vide formål at forutsigbarheten og langsiktigheten i satsingene var vesentlig mindre enn i første plan.
Også denne planen la høye vekstmål til grunn, riktignok noe mer forsiktig formulert: regjeringen vil «over tid … øke den offentlige innsatsen til FoU ut over 1 % av BNP i en omstillingsfase» (s. 97). I tillegg ble det lagt inn et forbehold som det ikke var spor av i første planversjon: «I årene fremover vil det bli mer press på de offentlige budsjettene, og planen skal være et prioriteringsverktøy også i perioder med svakere vekst» (s. 7).
Det varselet slo til, med større kraft enn planens forsiktig formulerte signaler kunne indikere. Fra og med 2018, altså siste år i første planversjons fireårsperiode, flatet de samlede forskningsbevilgningene ut, og i den andre planens fireårsperiode (2019-2022) var det ingen eller kun beskjeden vekst i Stortingets årlige bevilgninger til forskning. Siden det aller meste av oppfølgingen av opptrappingsplanene for FoU-formål ble knyttet til Forskningsrådets bevilgninger, kunne det se dårlig ut for oppfølgingen av disse at rådets bevilgninger ikke bare flatet ut, men kom til å gå betydelig ned i perioden.
Vekst uten vekst for Forskningsrådet
2018 ble Forskningsrådets siste av mange, tidvis svært gode, vekstår. Etter årlige kutt i rådets bevilgninger i perioden var de i 2022 7 prosent (faste priser) lavere enn i 2018. Anslag basert på de årlige budsjettproposisjonene indikerer at de i 2025 er falt ytterligere til 15 prosent under 2018-nivå.
Hvordan kan det da ha seg at ambisiøse vekstmål for de to opptrappingsplanene for FoU-formål på i alt 1,25 mrd. kr (den tredje opptrappingsplanen gjaldt utdanning, var vesentlig mindre ambisiøs og ble ikke innfridd) ble fullt ut innfridd over rådets krympende budsjett?
Regjeringens spesielle grep var at den i budsjettårene 2018-2022 «spedde på» de ordinære årlige rådsbevilgningene med midler fra store «avsetninger» i rådets regnskap fra tidligere års bevilgninger, som ikke blir utbetalt i bevilgningsåret pga. forsinkelser i tildeling og utbetaling av midler til de forskningsaktiviteter rådet støtter.
Store beløp fra avsetningene ble brukt til å (del)finansiere langtidsplanens satsinger. Regjeringen foretok en rekke ettårige kutt i bevilgningene til flere formål, samtidig som den påla rådet å dekke inn kuttene med midler fra avsetningene, for med det å kunne opprettholde aktivitetsvolumet. Det skulle, med regjeringens ord, videreføres på samme nivå «som om kuttene ikke er skjedd».
Dette spesielle grepet satte regjeringen Solberg i stand til å oppfylle vekstmålet for de to opptrappingsplanene tross kutt i de ordinære forskningsrådsbevilgningene, og uten å ta de politiske omkostningene forbundet med å omprioritere innenfor ordinære bevilgningsrammer. At også rådet selv, på eget initiativ, brukte av avsetningene på samme måte, bidro sterkt til at overbevilgningene ble store.
Oppgjøret
Først etter regjeringsskiftet i 2021 ble det klart at denne bruken av midler fra avsetningen var å bruke bevilgninger to ganger, og hadde satt rådet på rask kurs mot store framtidige underskudd. Oppgjøret tok, som kjent, dramatiske former: rådets styre ble avsatt, og store overskridelser måtte dekkes inn, dels med en stor ekstraordinær tilleggsbevilgning i salderingen av 2022-budsjettet, dels ved å utsette og redusere rådets utlysinger og tildelinger.
Dette er en side ved forskningsfinansieringen i budsjettårene 2018-2022 som utgjør en sentral del av historien om den norske langtidsplanens rolle som regjeringens forsknings- og budsjettpolitiske hovedverktøy. Den vekstpolitikk som langtidsplanen forpliktet regjeringen på ble videreført i flere år etter at det budsjettmessige grunnlag var falt bort, med politisk ansvarsfraskrivelse og kraftig fall i rådets støtte til ny aktivitet som konsekvens.
Tredje plan – en plan for vekststopp
Tredje versjon, som ble lagt fram høsten 2022, ble utformet i kjølvannet av rådskrisen og i åpen erkjennelse, 4-5 år på overtid, av trangere budsjettpolitiske realiteter. Denne planversjonen er uten vekstmål.
Denne planversjonen går vesentlig lenger om utsiktene til vekst enn den andres varsel om «tider med svakere vekst» og fastslår som et fait accompli at «siden det økonomiske handlingsrommet i offentlige budsjettet blir mindre i tiden fremover, vil oppfølgingen av langtidsplanen i større grad enn tidligere skje gjennom bruk av eksisterende ressurser og omprioriteringer» (s. 15).
Derav også det andre punktet der denne versjonen skiller seg grunnleggende fra de to første: den er helt uten de opptrappingsplaner (eller andre former for forpliktende flerårige satsinger) som var kjernen i de tidligere langtidsplanene, og som i realiteten har vært det eneste som har tilført norsk forskningspolitikk og -finansiering et visst tillegg av forutsigbarhet, tydelighet og langsiktighet i de forskningspolitiske prioriteringene.
På dette punkt bærer tredje planversjon forskningsminister Ola Borten Moes markante merke. I sin 2½- årige periode som forsknings- og høyere utdanningsminister profilerte han seg som høylytt, kravstor og handlekraftig talsmann for nøysom bruk av offentlige ressurser. Hans «festen er over» og høyt flaggede kutt og omdisponeringer beløp seg til mer enn å dempe forventningene til vekst innen forskningssektoren, det var i klartekst å kvele dem. «Slutt på veksten» er her ikke bare å konstatere en faktisk tendens, men et selvstendig politisk mål om å sette stopp for veksten.
I en slik politikk gir et langtidsplankonsept som ble innført som verktøy for å styre ressursvekst lite mening. Derav også denne planversjonen tredje differentia specifica: forslaget om å foreta en gjennomgang av det norske forskningssystemet.
Uten vekst, påpeker planen, må forskningspolitiske mål i større grad oppnås i kraft av andre måter å prioritere ressurser på: at «…oppfølgingen av langtidsplanen i større grad enn tidligere [må] skje gjennom bruk av eksisterende ressurser og omprioriteringer» (s. 15), innebærer at det blir desto viktigere å vurdere om «virkemåten til forskningssystemet» bidrar optimalt til at «vi får mest mulig – og best mulig – forskning og høyere utdanning ut av de investeringene samfunnet gjør».
En gjennomgang av forskningssystemet ville gi regjeringen det grunnlag langtidsplanen ikke gir for å «vurdere om det er behov for [system]endringer som kan bidra optimalt til de forskningspolitiske målsettingene» (s. 69). Dette ble denne langtidsplan-versjonens sentrale grep for å fornye og utvide forskningspolitikkens grunnlag og virkemidler, etter å ha konstatert at betingelsene for langtidsbasert politikk ikke lenger er til stede.
Slik kan langtidsplanens historie (så langt) sies å ha munnet ut i et prosjekt for sin egen oppløsning. Systemgjennomgangen og -meldingen skulle berede grunnen for en forskningspolitikk basert på virkemidler for å korrigere ubalanser, fjerne dysfunksjoner og justere fordelingen av oppgaver og roller mellom forskningssystemets aktører.
Fra systemmelding til amputert forskningsmelding
Men «systemmeldingen» ble ingen systemmelding i langtidsplanens forstand. Etter tre statsrådskifter og flere større endringer underveis i opplegget for meldingen ble arbeidet med de systemspørsmål som langtidsplanen hadde fremhevet prioritert ned, til fordel for spørsmål som ikke er nevnt med et ord i langtidsplanen, men har gitt meldingen mer preg av å ha blitt en ordinær forskningsmelding.
Det er forståelig at andre presserende spørsmål tas opp når anledningen til noe så sjeldent som en stortingsmelding om forskningsspørsmål byr seg. Og det kan, med Borten Moe ute av bildet, ha vært viktig å svekke Langtidsplanens anti-vekst-vinkling på den type forskningspolitikk som systemgjennomgangen skulle legge grunnlag for.
Det forhindrer ikke at en av meldingens viktigste mangler er den unnvikende behandlingen av disse spesielle systemspørsmålene. De har, bør ha, en sentral rolle i all forskningspolitikk, uansett utsikter til vekst, men har blitt særlig neglisjert i perioden med langtidsplanbasert forskningspolitikk.
Meldingens andre hovedsvakhet er at det utvalg av spørsmål som meldingen har behandlet i sum ligger godt tilbake for den forventede bredden i tradisjonelle forskningsmeldingers behandling av sentrale forskningspolitiske spørsmål. Det gjør det heller ikke bedre at den foreliggende meldingen er påfallende vag om hvordan regjeringen vil følge opp flere av de spørsmål som er tatt opp.
Hva nå?
Uansett vurdering av vårens system-/forskningsmelding og av omskiftningene underveis i tilblivelsesprosessen, står i det minste ett fast: norsk forskningspolitikk må i fortsettelsen være bredere forankret enn den har vært under den (for) lange langtidsplanperioden. Meldingen har et stykke på vei bidratt med noe av den nødvendige utvidelsen, men mye bør legges til. En ny rullering av langtidsplanen synes imidlertid ikke å være den mest egnede måten å gjøre det på.
Egil Kallerud har fulgt norsk forskningspolitikk gjennom mange år på NIFU- han er nå pensjonist med bidrar fortsatt til debatten. Foto NIFU, montasje av Forskningspolitikk.