Det offentlige bruker 800 milliarder på innkjøp hvert år. Regjeringen vil at offentlige anskaffelser skal være en drivkraft for omstilling og innovasjon, men fordi det mangler ressurser til kjøp og iverksetting, ender mange gode løsninger på pilotkirkegården.
Lisbet Jære for Forskningspolitikk
Perspektivmeldingen sier det. Også Nasjonal transportplan, Forsvarsløftet, Digitaliseringsstrategien og Ventetidsløftet, samt alle politiske partier: At innovasjon er helt avgjørende dersom det offentlige skal kunne håndtere utfordringene vi står overfor framover – fra klimaendringer til eldrebølge og sikkerhetstrussel.
Likevel henger Norge etter når det gjelder innovasjon. Alle de andre nordiske landene gjør det bedre enn oss. Ifølge en liste utarbeidet av Nordic Innovation i 2022 var det kun ett norsk selskap blant de 30 største vekstselskapene i Norden1.
Kun 14 prosent av kommunene og 16 prosent av statlige organer mener de kan nok om innovasjon, ifølge NHO-rapporten «Veien til vekst»,2 også omtalt som «Draghi på norsk». Mange vi har snakket med i denne artikkelen sier at det offentlige er rigget for drift, for å ivareta dine og mine behov, ikke for innovasjon.
Hva kan gjøres for å tette gapet mellom høye innovasjonsambisjoner og virkelighet?
– Må gjøre mer av det vi vet fungerer
– Alle er enige om at vi skal og vil satse på innovasjon, men det skorter på hvordan vi skal få det til. For å få stabilitet og forutsigbarhet, må vi gjøre mer av det vi vet fungerer.
Det sier Bjørnar Grønhaug som er kommunikasjonsrådgiver i Leverandørutviklingsprogrammet (LUP, foto). Vi møttes en solskinnsdag i september utenfor NHO ved Frognerparken. Det er der LUP, som eies av KS, NHO, Innovasjon Norge og Forskningsrådet, holder til.3
LUP har oppdrag fra fire departementer og har 35 offentlige partnere som støtter arbeidet. De er pådrivere for innovasjon og eksperter på hvordan man gjennomfører innovative anskaffelser, fra forberedende fase til prosjektgjennomføring.
Grønhaug forteller om forhistorien til LUP, og nevner operaen i Bjørvika som sto ferdig i 2008.
– Selve bygget sto jo Snøhetta for, men de manglet de riktige fagfolkene til å designe interiøret. Hvor skulle de finne dem? Etter innspill fra Per Harbø i NHO ble det arrangert en leverandørkonferanse for å mobilisere markedet, og resultatet ble at de koblet et firma fra Risør som jobbet med bygginnredning med et lite båtbyggeri fra Hardanger. Sammen hadde de kunnskapen til å gjøre jobben.
Det var behovet for å enklere koble sammen offentlige behov med private leverandører som førte til etableringen av LUP.
En sentral utfordring er altså at en aktør setter av penger til å utvikle løsninger som så testes i piloter, men som ikke fører til noe, selv om piloten gir gode resultater. Kanskje finnes det også andre piloter på det samme området som denne aktøren ikke vet om.
Forskningsrådets direktør, Mari Sundli Tveit påpeker i en artikkel4 at det i mange tilfeller er slik at Norge ikke vet hva Norge vet. Løsningen på et problem finnes allerede.
LUP mener innovative anskaffelser kan kurere
En pilot, eller en pilotstudie, skal undersøke om et prosjektforslag (som ofte starter med forskning) er gjennomførbart. Piloten er gjerne en nedskalert kopi av det egentlige prosjektet.
LUP mener innovative anskaffelser er den riktige kuren for pilotsyke. En viktig forskjell mellom en vanlig og en innovativ anskaffelse, er at det brukes mer tid i startfasen, og at det er et tett samarbeid mellom kjøper og leverandør(er) i innovative anskaffelser.
LUP har utviklet en metodikk for hvordan kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter kan gjennomføre innovative anskaffelser, og hvordan de kan samarbeide med bedrifter og leverandører som leverer løsningene.
Blant de nærmere 500 innovative anskaffelsene LUP har bidratt til å sette i gang, har en del gått fra pilot til praksis, mens noen har fått et begrenset omfang. Andre har stoppet opp, eller aldri blitt kjøpt. Dette er vanlig når det gjelder innovasjon. En «mislykket» pilot bidrar også til læring, og poenget er jo å sikre at investeringene gir de resultatene man ønsker seg- Problemet er at piloter med gode resultater ender på pilotkirkegården, da det verken finnes en plan eller penger til videreutvikling.
– Mens de innovative anskaffelsene utgjorde tre prosent av anskaffelser i 2017, så utgjorde de fem prosent i 2024. Dette viser en positiv trend, men er ikke bra nok, sier Grønhaug.
Hvordan unngå pilotkirkegården
Hva kan en innovativ anskaffelse gjøre med pilotsyken?
– Planlegger man for et prosjekt eller en pilot, er det gjerne det man får. Den mest effektive måten å kurere pilotsyken på, er derfor å planlegge for kjøp fra start, gjennom å organisere det som en innovativ anskaffelse fremfor et prosjekt eller en pilot, sier Grønhaug.
Det må avklares om det finnes et budsjett for kjøp av løsningen, og hvem det er som skal betale for kjøpet. Videre må det planlegges for at løsningen tas i bruk, og settes av tid og ressurser til implementering.
– For å unngå pilotkirkegården bør det også planlegges for spredning og skalering. Jo flere som tar i bruk løsningen, desto tryggere vil anskaffelsen bli – og det vil også bli billigere for det offentlige og mer lønnsomt for leverandøren.
Det kan gjøres gjennom at flere offentlige virksomheter går sammen om å utvikle produktet.
Fremtidens renseanlegg – kommuner går sammen
Et godt eksempel her er prosjektet Fremtidens renseanlegg, forteller Grønhaug. Bakgrunnen for dette prosjektet er at Vanndirektivet nå stiller strengere krav til avløpsrensing.
22 kommuner rundt Oslofjorden, som skal bygge nye renseanlegg, har gått sammen for å få oversikt over behovet, utfordringer og hvilke markedsmuligheter som finnes. Dette er et godt eksempel på at nye lover og strengere krav til miljøhensyn kan være utløsende for innovasjon.
– Shifter hadde en stor undersøkelse før valget der de spurte politiske parter om hva de mente med innovasjon. Alle sa vi skal satse, det er viktig. Men hva gjøres når det kommer til stykket?
– Norge trenger et tverrpolitisk innovasjonsløft, sier Grønhaug.
NAV Human mot utenforskap
Hva kan skapes i et innovasjonspartnerskap? Det handler ikke bare om fysiske ting, men også om tjenesteutvikling. I prosjektet NAV Human, som retter seg mot de 16,1 prosent av unge mellom 20 og 29 år som står uten jobb og utdanning, har målet vært å finne en ny og innovativ metode for gruppeoppfølging.
– Som veileder i NAV opplevde jeg at de tilbudene vi har, ikke gir nok konstruktivt og faglig innhold på de områdene som er viktige for å få til livsendring, sier initiativtaker og prosjektleder i NAV Human, Astrid Gjeraker.
Astrid Gjeraker Nav Vestland er prosjektleder i NAV Human. Fotograf Veronika Stuksrud
– Dersom vi i NAV skal nå ut til unge må de unge også få lov å si sitt når vi forsøker å utvikle nye kurs og metoder. Det har vi gjort i dette prosjektet, fortsetter hun.
I 2022 inngikk Nav Vestland et innovasjonspartnerskap med Læringsliv AS, en bedrift i Trondheim som består av gründere med bakgrunn fra forskning og lederutvikling.
Fra Forsvarets mentorprogram – til NAV
Kurset på tjue timer går over fem uker og er inspirert av Forsvarets mentorprogram for ledere. Læringsliv har utviklet tre digitale verktøy som bidrar til: 1) å senke terskelen for involvering, 2) å øke bevissthet rundt eget ansvar og muligheter og, 3) gir en forutsigbarhet og trygghet for veilederne.
Deltakerne settes i grupper uavhengig av helsetilstand og bakgrunn. Dette er et viktig prinsipp for å sikre at de retter oppmerksomheten mot ressursene de har, i stedet for sykdommer og hindringer.
– Kurset har ført til at deltakerne blir bedre i stand til å gjennomføre valg. De blir bevisste sitt eget liv og det ansvaret de har for å iverksette endringene de ønsker. De blir også mer bevisste på hvilken innflytelse de har over andres liv.
De endrer søvnmønster, de går ut av hjemmene sine, og mange reparerer ødelagte relasjoner. Dette er en god start på veien til jobb og utdanning. Til og med NAV-veilederne som jobber med gruppen gjør endringer i egne liv.
NAV kunne vært bedre rigget for innovasjon
Hun mener at større innovasjonsprosjekt som går på tvers av ulike avdelinger, produktområder og budsjett i NAV, er utfordrende på grunn av organisasjonens omfattende størrelse og interne struktur.
– Statsforvalteren pleier å finansiere mindre prosjekter som dette, og det er utviklet svært mange gode løsninger. Finansieringsordningen medfører derimot at iverksetting av nye gode tjenester er vanskelig, fordi finansieringen forsvinner etter endt prosjektperiode, forteller Gjeraker.
Det er for eksempel for lave budsjetter til det nødvendige interne organisasjonsarbeidet som er helt essensielt for å kunne ta i bruk og iverksette nye tjenester og arbeidsmetoder.
Forstår utfordringen til gründerne
NAV Human ble fullført i november 2024 med svært gode resultater. Første pilot etter opsjonsutløsning er fullført i Øygarden kommune. Gjeraker innrømmer hun skulle ønske prosessene rundt beslutningstaking underveis, og ved vurdering av utløsning av opsjon, gikk raskere.
Gjennom prosjektperioden var det vanskelig å balansere innovasjonspartners behov for raske avklaringer og framdrift, med Navs behov for tid i beslutningsprosesser.
Gjeraker kan godt skjønne at det kan være vanskelig for mindre å jobbe med det offentlige i innovative partnerskap.
– Definisjonen på «rimelig tid» er svært forskjellig i det offentlige og i en liten gründerbedrift.
Innovasjon bør skapes sammen
Sverre Konrad Nilsen fra Læringsliv AS, som har bakgrunn fra NTNU/SINTEF i Trondheim, forteller at fra tidligere prosjekter, både med industri og offentlig sektor, er han vant til at de etableres en felles styringsgruppe for prosjektet. Det skjedde ikke i NAV Human.
Sverre Konrad Nilsen fra Læringsliv AS mener de fleste som jobber i offentlig sektor egentlig ønsker endring Foto Lasse Berre
– Vi har hatt veldig godt samarbeid med prosjektleder i NAV. Men det at vi ikke fikk etablert en felles styringsgruppe var beklagelig, og har gitt samarbeidet noen utfordringer som ikke var nødvendige. I vår tenkning er jo hovedtanken i et innovasjonspartnerskap at innovasjon skapes sammen, av folk med ulik kompetanse og forståelse. Når du får disse til å jobbe sammen kan du skape spennende løsninger.
Dette er desto mer viktig i innovasjonsprosjekter, der styringsgruppens oppgave er å beskytte innovasjonen og hjelpe til med å finne løsninger og rydde problemer av veien.
– Vi har laget en ny løsning som vi vet virker og har gode resultater, NAV har nå gitt beskjed om at de vil utløse kjøpsopsjonen. Det er vi glade for.
Hans inntrykk er at de fleste som jobber i offentlig sektor egentlig ønsker endring, men peker på finansiering og usikkerhet rundt innkjøp som en årsak til at innovasjonsprosjekter i det offentlige kan være utfordrende.
Utviklet digital tjeneste for helsesektoren
Forskningspolitikk skrev i 2021 en temasak om Innovasjon Norges ordning for innovasjonspartnerskap5. Den fungerte som en risikoavlastning for innovasjonsprosjekter der offentlig sektor er initiativtaker. Den ble avviklet i 2022.
Petter Risøe, som har doktorgrad i medisin og har startet selskapet Diffia, forteller at de har deltatt i flere innovative partnerskap som har resultert i vellykkede produkter for helsesektoren. Han viser blant annet til en tjeneste for digital hjemmeoppfølging som først ble utviklet for sykehuset Østfold, og som nå brukes av tusenvis av pasienter også på andre sykehus i Helse Sør-Øst. Men ikke alt har gått på skinner i de ti årene Diffia har eksistert.
– Gjennom årene har både vi og sykehusene dessverre også fått veldig mange millioner i tilskudd for å utvikle innovasjoner som helsetjenesten ikke har hatt forutsetninger for å anskaffe og skalere til kommersielt bærekraftig nivå.
– Norge har verdens beste virkemiddelapparat for å lage nye prosjekter og piloter, men vi er for lite flinke til å tenke på hva som skal skje etter pilotene. Tilskudd til utvikling gir lite gevinst dersom det ikke finnes midler til å kjøpe det som utvikles, mener Risøe.
Hans anbefaling for å unngå pilotsyken er en omfordeling av ressurser. At det settes i gang færre piloter, samtidig som det sørges for at det finnes midler til å anskaffe og eskalere de pilotene som er vellykkede.
Bør ta ned risikoen for leverandørene
De offentlige burde også være bedre til å orientere seg bedre i hva som tilbys i det eksisterende markedet. Kanskje er det nok med en enkel tilpasning av et produkt, og ikke nødvendig med et nytt utviklingsprosjekt – eller en pilot – for den saks skyld.
– Det mangler ikke på behov og uløste problemer i helsetjenesten, men det hjelper lite om en ikke klarer å skape et fungerende hjemmemarked for løsningene. En vanlig misforståelse er at kjøper tror tilskudd til utvikling alene gir kommersielle forutsetninger for å levere produktet i etterkant.
Alle leverandører vet det koster å drifte og forvalte en løsning, og ikke minst videreutvikle alle ønskene som kommer straks du putter løsningen i hendene på brukerne.
– Derfor er det viktig at det offentlige tenker på hvordan løsningen skal finansieres etter at tilskuddet slutter, sier Risøe.
Mangler system for å ta løsninger i bruk
Dette problemet er også i tråd med funn i forskningen til Morten H. Abrahamsen, førsteamanuensis ved BI. Han har sett på fire innovasjonspartnerskap i helsesektoren.
– Leverandørene legger ned mye tid i dette. De er gjerne forespeilet høyere summer enn det tilbudet den offentlige kjøperen til slutt kommer med. Noen ganger er det så lavt at det ikke lønner seg for dem, sier Abrahamsen. Av de fire innovasjonspartnerskapene han så på endte kun ett med kjøp.
– Fram til anskaffelsen er det gode støtteordninger og oppfølging, blant annet fra LUP og Innovasjon Norge. Men det mangler et system for å ta i bruk og innpasse løsningen i offentlig sektor, og ta ned risikoen for leverandørene, sier Abrahamsen.
Det hadde kommet gevinster ut av det om helseforetakene tok et større ansvar for eskalering og iverksetting av innovasjon i helsesektorene, mener han.
KlimaGrunn var en suksess
Selv om bare ett av de prosjektene Abrahamsen undersøkte førte til kjøp, kan mange vise til gode resultater. Da Oslo Economics evaluerte ordningen i 2023, hadde 11 av 13 avsluttede partnerskap ført til kjøp av den utviklede løsningen.
For prosjektet KlimaGrunn, som var et av de partnerskapene vi skrev om i artikkelen i 2021, har dette vært vellykket. KlimaGrunn startet i 2020 på initiativ fra Statens Vegvesen, som inngikk et innovasjonspartnerskap med Multiconsult, Heidelberg Materials, Cautus Geo og Argeo.
– Vi har utviklet ny teknologi og ny arbeidsmetodikk for å redusere klimagassutslipp i grunnforsterkning. Det vi har laget har havnet i Statens Vegvesens veileder, og er nå den nye anbefalingen for alle som bygger vei i Norge, sier prosjektleder Eivind Schnell Juvik. Juvik synes det er svært synd Innovasjonspartnerskapsordningen er avviklet. Det gjør også LUP.
– Uten innovasjonspartnerskapet hadde ikke vi som offentlig byggherre klart å gjennomføre dette, sier Juvik.
Tonje Eide Helle, som da jobbet som seniorrådgiver i geoteknikk i Multiconsult, var kontaktperson for leverandørene.
– Vi hadde et veldig tett og godt samarbeid med oppdragsgiver gjennom hele utviklingsløpet. Å jobbe på denne måten sikrer at nødvendige justeringer blir gjort underveis slik at utviklet løsning treffer behovet til oppdragsgiver, sier Helle.
800 milliarder gir store muligheter
Siste ord i artikkelen får seniorrådgiver i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), Magne Hareide. Han er fullstendig klar over problemet med pilotsyke.
– De 800 milliardene vi årlig kjøper for har et enormt potensial til å utvikle og effektivisere offentlig sektor. Men forståelsen for innovasjonskraften i markedet er underutviklet. Ingen går til innkjøpsavdelingene og sier «Hei du, jeg trenger en løsning, men den er ikke tilgjengelig på markedet ennå». Hareide mener at hvis vi begrenser oss til å spesifisere løsninger vi allerede kjenner, lukker vi døren for alle de nye, smarte løsningene
markedet kan tilby.
– Vi må åpne opp for de nyeste løsningene ved å være mer nysgjerrige, videreutvikle og teste med leverandør i mindre skala, og å i større grad beskrive måloppnåelse og ytelse, framfor å detaljspesifisere en spesifikk løsning, sier Hareide.
Topp foto: L. Jære