Forskning

Vekstmålet som ikke ville dø

BNP-baserte vekstmål har spilt en sentral rolle i norsk forskningspolitikk i 15 år. Tora Aasland gjorde et tappert forsøk på å ta noe oppmerksomhet vekk fra spørsmålet om generell ressursvekst og dreie det noe mer mot spørsmålet om hvorvidt ressurser blir effektivt brukt og hensiktsmessig fordelt. Til liten og forbigående nytte, ser det nå ut til – målet er i oppmarsjen mot valget igjen på vei tilbake til toppen av den politiske agendaen. Men mangelen på realisme og saklig grunnlag er like svakt som det alltid har vært, hevder forfatterne av denne kommentaren.
EGIL KALLERUD, SPESIALRÅDGIVER, NIFU
egil.kallerud@nifu.no

OLAV R. SPILLING, FORSKNINGSLEDER, NIFU
olav.spilling@nifu.no
BNP-målenes nyere historie er en historie om feiltakelser og tilbakeslag. I 1999 fikk vi «OECD-målet»; den samlede FoUinnsatsen skulle minst opp på OECD-gjennomsnittet. Den gangen betød det at innsatsen skulle heves fra vel 1,6 til om lag 2,2 prosent av BNP, hvorav «det meste» burde skje i regi av næringslivet. Målet viste seg umiddelbart å være mye mer ambisiøst enn antatt. Til tross for realvekst i FoU-innsatsen, falt innsatsen som andel av BNP fordi BNP relativt sett økte mer enn FoU-innsatsen – til skuffelse for regjeringer som fikk negativ politisk uttelling selv på gode vekstbudsjetter.
Desto mer oppsiktsvekkende var det at målet ble ytterligere høynet i 2005 til tre prosent av BNP og at næringslivets andel ble økt kraftig til to prosent, uten at noe annet var kommet til i mellomtiden enn EUs vedtak om Barcelona-målet. Regjeringen gikk inn for dette målet siden våre naboland hadde nådd det, uten nærmere vurdering av om det var realistisk ut fra det norske næringslivets struktur, og hvilke omstillinger og virkemidler som ville være nødvendig. Det gikk like dårlig med dette målet – for EU som for Norge. EUs 1,9 prosent i 2010 var marginalt høyere enn i 2000, mens Norge i 2011 er på nærmest eksakt samme nivå som i 1999 (1,64 prosent). I 2011 tilsvarer den offentlige del av FoU-finansieringen 0,77 prosent av BNP, næringslivets 0,7 prosent – altså har utviklingen gått i stikk motsatt retning av det den skulle.
Etter å ha hatt en noe mer tilbaketrukket rolle en tid, er målet på full fart tilbake. Det dukket opp igjen i tunge innspill til forskningsmeldingen – bl.a. fra Forskningsrådet, NHO og i den såkalte «Felleserklæringen» fra et flertall av tunge organisasjoner og institusjoner innenfor forskning og høyere utdanning. Ulike aktører opererer med noe ulike versjoner: noen ser det som en tidsubestemt «langsiktig ambisjon» (Forskningsrådet); andre følger EUs oppdaterte Barcelona-mål og setter innfrielsesåret til 2020 (Felleserklæringen), mens atter andre (NHO) mener at 2030 er riktig tidspunkt. Samtlige opposisjonspartier har programfestet et tidfestet mål, mens regjeringspartiene fastholder den tidsubestemte versjonen. (se s. 10-11 i dette nummer av Forskningspolitikk).
Hvem har ansvaret?
Debatten om den delen av BNP-målet som gjelder næringslivets FoU, tas imidlertid opp igjen med samme mangel på realitetsforankring som tidligere. Det illustreres av NHOs innspill til meldingsprosessen, innspill som i realiteten representerer de eneste forsøkene på å gi målet en saklig begrunnelse. NHO går inn for at private FoU-utgifter i Norge skal utgjøre to prosent av BNP, men det må forstås som myndighetenes, og ikke næringslivets eget mål, for, som de sier: «mål på innsats er lite hensiktsmessig når det gjelder næringslivets aktivitet. Verken politiske myndigheter eller andre kan vedta hvor mye bedriftene i Norge skal bruke på forskning og utvikling. Det enkelte foretak vet best selv hvor mye ressurser det bør bruke på denne type aktivitet» (Fra NHOs ”Opptrapping 2030”-dokument). At målet er blitt oppfattet som næringslivets eget, har ført til «tendenser til ansvarsfraskrivelse hos politiske myndigheter». Målet er altså politisk, og ansvaret for at det innfris ligger hos de politiske myndighetene, uansett om det bare er i kraft av næringslivets egne, uavhengige beslutningerdet kan oppfylles. Det er et paradoks som NHO glatter over med en gåtefull formulering om at det er «et ressursmål som fokuserer på myndighetenes innsats og næringslivets gjennomføring».
Myndighetenes mulighet til å oppfylle et mål de ikke selv kan gjennomføre, ligger naturligvis i den innflytelsen de har på næringslivets beslutninger gjennom virkemidler og rammevilkår. Men hva slags og hvor omfattende «ansvar» dette er, veksler fra avsnitt til avsnitt i NHOs innspill. Noen steder er ansvaret svært vidtrekkende: «Myndighetenes innsats må ha en størrelse og utforming som sikrer at … næringslivets utførte (sic!) forskning og utvikling utgjør 2 prosent av BNP innen 2030» (for ordens skyld: vekstmålet har så langt handlet om næringslivets finansierte, ikke utførte, FoU). Og: «Det offentlige må gjennom sine midler til universiteter, høyskoler, institutter påse at disse bidrar til en utvikling i næringslivet som leder til at målet om 2 prosent nås innen 2030». Det er ikke åpenbart hvordan et krav om å utøve en så direkte og sterk påvirkning på næringslivets FoU-beslutninger, er forenlig med påpekningen i samme avsnitt av at næringslivets FoU-beslutninger foretas på et uavhengig grunnlag.
Lite om virkemidlers utløsing av ekstra privat FoU
Andre steder i NHOs innspill er myndighetenes ansvar mer løselig og moderat formulert: «myndighetene kan fortsatt gjøre mer for å styrke bedriftenes forskning og utvikling og landets konkurranseevne». Det er naturligvis alltid mulig å «gjøre mer» og slik «bidra» i større eller mindre grad. Men nå gjør norske myndigheter allerede mye, og ingen evalueringer av norsk forsknings- og innovasjonspolitikk gir belegg for at det er noe fundamentalt galt og underdimensjonert i den næringsrettede FoU-politikken. Å bruke et politisk to-prosentmål som argument for at myndighetene må gjøre «mer» er i praksis å hevde at fornuftige, konkrete forbedringer kan og vil ha en stor, endog enorm, utløsingseffekt på private FoU-investeringer
– uten at noen av forslagene fremmes med tallfestede anslag på sannsynlig utløsingseffekt.
Det er ikke trivielt å sannsynliggjøre at særskilte forskningspolitiske virkemidler har en så stor utløsingseffekt på private FoU-investeringer at det slår tydelig ut på totalvolumet. Skattefunn-ordningen illustrerer det; den ble innført med sterk drahjelp i argumentet om å oppfylle OECD-målet. Men til tross for at evalueringen fant at Skattefunn hadde betydelig utløsingseffekt på de berørte bedriftenes FoU-utgifter, kunne ikke effekten etterspores i FoU-statistikkens samlede tall for privat FoU, fordi andre (ikke identifiserte) faktorer hadde nøytralisert utløsingseffekten. De endringer i ordningen som NHO, opposisjonspartiene og nå også regjeringen selv går inn for, vil ha marginal betydning i forhold til næringslivets totale FoU-finansiering. Det er heller ikke åpenbart at andre forslag fremmet av NHO og andre vil ha betydelig utløsingseffekt. Men den bevisbyrden må de ha som bruker toprosent-argumentet.
Tenk på et tall
NHO bør krediteres for å forsøke å begrunne to-prosentmålet; det har få andre tatt seg bryet med. Men forsøket bidrar altså til å synliggjøre at det saklige grunnlaget for det er svakt. Det springende punktet er det enorme gapet mellom faktisk status (0,7 prosent) og målet (2 prosent); det er så ekstremt at det er umulig å sannsynliggjøre fornuftige sammenhenger mellom målet og tilgjengelige forskningspolitiske virkemidler for å nå det. Målet har derfor ikke noe i realitetenes verden å gjøre. Jo, sier NHO, som mener at toprosentmålet er «realistisk» i kraft av den historiske egentyngden i FoUs stadig økende betydning for næringslivet. I sitt innspill til KUF-komiteen sier NHO at «et mål om at næringslivets utførte FoU skal utgjøre to prosent innen 2030 er realistisk sett på bakgrunn av bedriftenes kraftige FoU-vekst de siste tretti år, en vekst som skyldes at forskning, utvikling og innovasjon er blitt stadig viktigere konkurransefaktorer». NHO finner denne utviklingsbanen ved å ekstrapolere veksten i næringslivets FoU i løpet av de siste par tiårene inn i de to neste. «Opptrapping 2030» viser til at næringslivets FoU var «2,2 ganger høyere i 2008 enn i 1987» og at en økning til det nivået NHO antar vil være nødvendig for å nå to-prosentmålet i 2030 «bare» er 2,9 ganger høyere enn i 2010. Men denne historiske tendensen forsvinner helt om en, i tråd med målet selv, bruker tall for BNP-andeler. Da finner en riktignok, i tråd med NHOs påstand, at næringslivets FoU-midler vokste betydelig, også målt på denne måten, inntil slutten av 1980-tallet (fra 0,46 prosent i 1981 til 0,73 i 1989). Men deretter har tallet fluktuert, og tendensen på 2000-tallet var utflating og nedgang (se figur). I 2011 var andelen nede på 0,7 prosent, lavere enn i 1989. Det kan, slik verdens økonomi for tiden ser ut, være større «realisme» i 20-årsprognoser for tilnærming til målet gjennom negativ utvikling i brøkens nevner, BNP.
En annen debatt
Den eneste måten å realitetsforankre så høye vekstmål for næringslivets finansierte FoU på, uansett tidsperspektiv, er å knytte dem til en politikk for strukturendringer i norsk økonomi. Som så ofte påpekt i disse debattene, er den private FoU-innsatsen i et land ekstremt skjevfordelt mellom bransjer og enkeltbedrifter; noen få FoU-intensive bransjer og et fåtall store, ofte multinasjonale konserner, står for det aller meste av den samlede, private FoU-innsatsen i et land. Sveriges «fall» fra fireprosenttronen viser den nasjonale FoU-intensitetens store følsomhet for slike faktorer. Mål for norsk næringsrettet FoU-politikk må derfor begrunnes i hva som kreves av forskningsinnsats for at næringslivet skal møte sine fremtidige utfordringer
med utgangspunkt i den sterke, ressursbaserte økonomien landet faktisk har.