Forskning

UKP-avtaler er et feilsteg

Kyrre Lekve kommenterer innstillingen om nytt system for finansiering av universiteter og høgskoler. Han har lite godt å si om komiteens forslag om å innføre såkalte utviklings-, kvalitets- og profilavtaler (UKP-avtaler), men fordeler ros og ris til andre punkter, blant annet finner han forslaget om en ny indikator for ferdige kandidater fornuftig.
KYRRE LEKVE, VISEADMINISTRERENDE DIREKTØR, SIMULA RESEARCH LABORATORY
kyrre@simula.no
Tenk dere situasjonen i 2020: Kunnskapsdepartementet   (KD) gjennomgår sin UKP-avtale med Universitetet i Bergen (UiB), og de synes ikke UiB har fulgt opp punktene i avtalen godt nok. I tråd med avtalen reduserer de derfor basisbevilgningen med én prosent. Rektor ved UiB er rasende og utfordrer alle KDs begrunnelser for å trekke inn penger. Etter hvert følger utallige avisoppslag, både fra ledelsen ved UiB og fra lokale krefter som ønsker å støtte UiBs utvikling. Snart kommer også alle de andre universitetene og høgskolene som har fått trekk i basisbevilgningen på banen og kritiserer regjering og statsråd. De fleste skriveføre professorer henger seg på.
Utviklingsavtaler vil true autonomien
Ekspertgruppa for nytt finansieringssystem for universiteter og høgskoler har nok ikke sett for seg et slikt resultat av sitt forslag om utviklings-, kvalitets- og profilavtaler (UKP-avtaler). Et lite historisk tilbakeblikk tilsier at det slett ikke er et usannsynlig scenario.
Det viktigste som har skjedd ved universiteter og høgskoler siden kvalitetsreformen ble innført i 2003, er at stadig flere rektorer har begynt å utnytte den autonomien de da fikk. De første fem årene ble det stadig ropt på styring fra statsråd og regjering. I dag ser vi at stadig flere rektorer sørger for at de har penger de kan bruke på satsinger som støtter opp under lærestedets målsettinger. De trekker inn midler fra enhetene og bruker det til felles satsinger. Noen ganger foregår dette til høylytte protester, men ofte er tiltakene populære.
Myndighetene har støttet opp under denne utviklingen gjennom både bevilgninger og gjennom hvordan styringssamtalene er utformet. Over tid har lærestedene fått økt basisbevilgning som gjør at (det økonomiske) handlingsrommet har økt. Og aller viktigst: myndighetene har respektert lærestedenes avgjørelser, for eksempel ved å ikke gripe inn når fag legges ned. Læresteder som har utnyttet autonomien, har jevnt over oppnådd gode resultater.
Dette er en utvikling som kan bli satt tilbake med ekspertgruppens forslag om at fem prosent av lærestedenes basisbevilgning skal gjøres avhengig av hvordan de oppfyller UKP-avtaler. Hvert lærested skal lage en avtale med Kunnskapsdepartementet, og etter avtalens utløp (3-4 år) skal oppnåelsen av målene i avtalen vurderes. Lærestedene vil få beholde pengene, miste midler eller få økt bevilgningen – avhengig av hvor godt avtalen er oppfylt. En UKP-avtale høres besnærende ut og minner i utgangspunktet litt om forslaget om «samfunnskontrakter/profilkontrakter» som daværende statsråd for forskning og høyere utdanning, Tora Aasland, lanserte i 2010. Men det er noen viktige forskjeller, og en av dem er katastrofal: at UKP-avtalene skal være koblet til bevilgninger. Som innledningseksempelet illustrerer, vil et universitet eller en høgskole som har fått trekk i basisbevilgningen, aldri godta et slikt kutt. Det vil også være bortimot politisk umulig. Daværende statsråd Øystein Djupedal fjernet én promille av bevilgningene til UH-sektoren i 2007. Han kan sikkert bevitne hvor problematisk én promille var. Nå foreslår ekspertutvalget at opptil 5 prosent av basisbevilgningen kan settes i spill – over en milliard kroner.

Den eneste måten det vil være mulig å trekke inn midler på begrunnet i mangelfull måloppnåelse i en UKP-avtale, er at alt avtalen bygger på må kunne måles på en troverdig og kvalitetssikret måte. Avtalene må være ekstremt presise. Ekspertgruppa argumenterer med at de ønsker at avtalene skal gi rom for den typen kvalitetsutvikling som ikke kan måles gjennom indikatorene i finansieringssystemet. Det er en god ambisjon. Problemet er bare at det eneste som kan fungere i slike avtaler, er det som kan måles.

For lærestedene vil UKP-avtaler bety redusert autonomi – de må forholde seg til framforhandlete mål som delvis er bestemt av noen andre. Mye krefter må brukes på utarbeiding, overvåking og oppfylling av disse målene. All oppmerksomhet vil bli rettet mot KD – legger de inn riktige krav i UKP-avtalene? Det vil lønne seg å bruke ressurser på å drive lobbyarbeid mot KD for å få UKP-avtalene mest mulig gunstige. Det gjelder å få fastsatt mål som man vet vil bli oppnådd. Det vil være en drivkraft for å sette seg lave mål – det motsatte av hva ekspertgruppa ønsker.

Det har vært en svært positiv utvikling i styringen av norske universiteter og høgskoler de siste årene. Stadig flere læresteder jobber nå systematisk med å sette seg klare mål og bruke sin autonomi for å oppnå resultater. UKP-avtalene kan bli et byråkratisk mareritt som setter sektoren langt tilbake.

Et viktig poeng i «samfunnskontraktene» som Aasland lanserte, var at de skulle omfatte flere læresteder og se på regionale enheter over lang tid. Det er ikke noe i veien for å sette opp mål for samarbeid med andre læresteder i UKP-avtalene. Men det er lett å se for seg hvor risikabelt det vil være, og det er enda lettere å se for seg svarteper-spillet når mål om samarbeid ikke blir oppfylt: hvilke av lærestedene skal få trukket midler?

Insentiv eller finansiering?
For universitetene og høgskolene til sammen kommer i gjennomsnitt omtrent 25 prosent av de direkte inntektene fra staten fra det ekspertgruppa kaller produksjon. Dette er finansiering som gis fra myndighetene basert på hvor mange 60-studiepoengenheter studentene ved hvert lærested gjennomfører. Når en så stor andel av finansieringen er avhengig av bestemte resultater, er det meningsfullt å betrakte det som et finansieringssystem. På forskningssiden, derimot, er det under fem prosent av de direkte bevilgningene som er avhengig av resultater. Da er det mer meningsfullt å snakke om et insentivsystem. På studentsiden får endringer store konsekvenser, og det er et selvstendig poeng at det skal være samsvar mellom aktivitetene og kostnadene ved aktivitetene.

På forskningssiden er egentlig spørsmålet bare om systemet utløser ønsket atferd. Her holder ikke alltid ekspertutvalget tunga rett i munnen. Et godt eksempel er forslaget om sterkere stimulans for gjennomslag i EU-systemet. Dette er i utgangspunktet fornuftig. Problemet er at disse insentivene allerede i dag er ekstremt sterke – kanskje de aller sterkeste i hele finansieringssystemet. Likevel har de ikke ført til (nok) atferdsendring. Da er det grunn til å spørre om ytterligere styrking av insentivet vil endre noe? Dessuten stimulerer alle virkemidlene til at universiteter og høgskoler skal fortsette med det de gjør i dag: en ensidig konsentrasjon om det europeiske grunnforskningsrådet (ERC). Kanskje burde heller ekspertgruppa funnet noen virkemidler som hadde stimulert høgskoler og universiteter til å satse på programforskningen også?

Fornuftig å premiere kandidater
En svakhet ved dagens system er at det i prinsippet lønner seg å ha studenter i systemet så lenge som mulig, bare de produserer studiepoeng. For pengestrømmen har det ikke noe å si om studentene tar mange årskurs eller en mastergrad. Nå innføres det en indikator for uteksaminerte kandidater. Problemet med at studentene blir værende på lærestedene uten å fullføre en grad er muligens overdrevet – det er andre mekanismer (ikke minst i Lånekassa) som oppmuntrer til at studentene skal fullføre. Likevel kan det hevdes at premiering av ferdige kandidater fører oppmerksomheten dit den skal være. Alt i alt er dette et fornuftig nytt insentiv. Det er likevel rimelig å stille spørsmålet: vil et slikt insentiv hemme mobilitet i sektoren? Hvis hele premien gis til gradsgivende institusjon, kan det stimulere til å tviholde på studentene. Det vil være uheldig.

Men ekspertgruppa har ikke klart å komme opp med noen forslag som stimulerer til kvalitet i utdanningen. Dersom alle ekspertutvalgets forslag blir vedtatt, vil vi fortsatt ha et system som premierer kvantitet og effektivitet i høyere utdanning, framfor kvalitet.

Til slutt en liten kommentar til følgende merksnodighet i utredningen: «Ekspertgruppen anbefaler å styrke programmer i Forskningsrådet med kvalitet som viktigste tildelingskriterium og UH-sektoren som viktigste mottaker» (min utheving). Å bestemme hvem som skal få pengene før de er konkurrert om, er vel ikke akkurat å satse på kvalitet?