Forskning

Systematisk kvalitetsarbejde i skandinavisk højere uddannelse: Et varieret fænomen

Denne artikel sammenligner systemerne for kvalitetssikring af højere uddannelse i Danmark, Norge og Sverige. Disse har udviklet sig i sammenhæng med et øgende europæisk fokus på ensretning af kvalitetssikringen, men drives på trods af dette på meget forskellige måder og har endda udviklet sig i endnu mere forskellig retning i løbet af de sidste år. Der er i følge forfatteren på den ene side grund til at forvente, at internationale kvalitetssikringssystemer vil få øget betydning i fremtiden, men dette er dog på den anden side næppe en udvikling, som ligger lige om hjørnet, da området samtidig er præget af stærke nationale interesser.
HANNE FOSS HANSEN, PROFESSOR, KØBENHAVNS UNIVERSITET
HFH@ifs.ku.dk
Der er en lang tradition for systematisk kvalitetsarbejde i højere uddannelse på nationalt niveau i de skandinaviske lande. Den svenske tradition daterer sig helt tilbage til 1960’erne, den danske til slutningen af 1980’erne og den norske til slutningen af 1990’erne. I dag er det Högskoleverket (HSV) i Sverige, Akkrediteringsrådet i Danmark og NOKUT i Norge, der er de ansvarlige «kvalitetshuse».
Siden begyndelsen af 2000-tallet er der udviklet et europæisk samarbejde om kvalitetsarbejde. Først etablerede de nationale kvalitetshuse et europæisk netværk, i dag «the European Association for Quality Assurance in Higher Education» (ENQA). Senere anmodede de europæiske undervisningsministre i regi af Bolognaprocessen ENQA om at udvikle et sæt af standarder for systematisk europæisk kvalitetsarbejde. Disse standarder, kaldet ESG’erne (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area), blev godkendt af de europæiske undervisningsministre i 2005. ESG’erne vedrører både den interne kvalitetssikring på institutionerne, den eksterne kvalitetssikring foretaget af kvalitetshuse samt kvalitetssikringen af kvalitetshuse.
I denne kontekst med intensiveret europæisk samarbejde med fælles standarder for kvalitetsarbejde kunne man tro, at de nationale kvalitetshuses praksis ville tilnærme sig hinanden. At man med andre ord benyttede de samme metoder og kriterier og organiserede kvalitetsarbejdet nogenlunde ens. Men, som det vil fremgå, er dette ingenlunde tilfældet. Snarere tværtimod.
Danmark
I en årrække var den danske tilgang til kvalitetsarbejde baseret på tillid til uddannelsesinstitutionerne. Man evaluerede uddannelsesprogrammer, typisk alle programmer inden for et fag i en fælles proces, med sigte på at udvikle kvaliteten gennem en faglig proces, hvor erfaringer kunne udveksles.
I 2007 blev det nuværende akkrediteringssystem indført. Her er tale om et mistillidsbaseret kontrolsystem, hvor godkendelse af den enkelte uddannelse er en forudsætning for, at en uddannelsesinstitution kan udbyde denne. Alle uddannelser, nye såvel som eksisterende (dog ikke ph.d. området), skal kunne dokumentere, at de lever op til et sæt af kriterier, herunder at de har relevans for arbejdsmarkedet, at de er forskningsbaserede og at de har interne procedurer for kvalitetsarbejde. Systemet er blevet kraftigt kritiseret for at være ressourcekrævende og bureaukratisk og det tegner nu til manges glæde til, at det bliver re-organiseret i de kommende år.
Norge
Det norske system er rettet både mod kvalitetsudvikling og kontrol. Og det er sammentænkt med institutionslandskabet. Alle uddannelsesinstitutioner skal have godkendt deres kvalitetssikringssystem hvert sjette år i de såkaldte audits, hvor de også får gode råd fra sagkyndige om, hvordan de kan styrke deres kvalitetsindsats. Auditmetoden er en indirekte tilgang til tilsyn med kvalitet. I den første runde var fokus på institutionernes rutiner for kvalitetsarbejde som helhed. Man er nu midt i anden runde, hvor proceduren er mere fleksibel, idet der er mulighed for at sætte fokus på udvalgte aspekter og særlige udfordringer.
Audit tænkningen kombineres med akkrediteringstænkning. I Norge er akkreditering ikke heldækkende som i Danmark men derimod situationsbetinget. Universiteterne har frihedsgrader til at udbyde nye uddannelser på alle niveauer. Videnskabelige høgskoler har frihedsgrader inden for deres faglige profil. Høgskoler kan frit udbyde nye bacheloruddannelser. Ønsker en institution at udbyde en uddannelse, der går udover frihedsgraderne, skal den have den godkendt. De kriterier, der benyttes, er kvalitetsrelaterede. Der benyttes ikke relevanskriterier.
Uddannelsesinstitutioner kan endvidere søge om at rykke op i institutionshierarkiet. En høgskole kan f. eks. søge om at blive akkrediteret som videnskabelig høgskole eller som universitet. For at blive godkendt i en given institutionstype skal man leve op til specificerede kriterier knyttet til blandt andet forsknings- og uddannelsesprofil samt medarbejderkvalifikationer. Ph.d. uddannelserne er inkluderet i det norske system og indgår som et centralt element i oprykningskonkurrencen.
Sverige
I Sverige har der været benyttet forskellige metoder over tid. I perioden 1995-2002 blev der gennemført to runder af audits. I perioden 2001-2006 blev alle uddannelsesprogrammer evalueret. Programmer med alvorlige kvalitetsproblemer fik et år til at rette op på disse. HSV har ret til at tilbagetrække en uddannelsesinstitutions ret til at udbyde en uddannelse. HSV fik imidlertid ikke behov for at anvende denne, da en række uddannelsesinstitutioner valgte selv at lukke programmer med kvalitetsproblemer.
I 2007 blev en ny tilgang lanceret. Denne skulle kombinere audit med en situationsbetinget tilgang til programevaluering. Denne plan blev imidlertid aldrig implementeret. Planen mødte politisk modstand, da den nye regering, der var tiltrådt i 2006, ønskede et nationalt kvalitetssystem, der kunne kobles til ressourcefordeling. Situationen resulterede i en ledelseskrise i HSV.
Efter skift på flere ledelsesposter blev en ny plan for perioden 2011-2014 lanceret. Her er tilgangen evaluering af uddannelsesprogrammer med fokus på læringsudbytte, herunder om det faktiske udbytte modsvarer det forventede. Læringsudbytte vurderes blandt andet ved gen-vurdering af stikprøver af studerendes skriftlige eksamensopgaver samt ved at bede tidligere studerende vurdere kvaliteten af deres uddannelse og dennes betydning for deres efterfølgende arbejdssituation. På baggrund af dette giver et evalueringspanel den enkelte uddannelse en karakter. En uddannelse kan vurderes som værende af meget høj kvalitet, høj kvalitet eller som havende kvalitetsmangler. Uddannelser, der får karakteren meget høj kvalitet, belønnes med ekstra kvalitetspenge af regeringen. Uddannelser med kvalitetsmangler følges op efter et år og kan, hvis der fortsat er mangler, få trukket deres ret til at udbyde uddannelsen tilbage.
Hvorfor så forskellige?
Som det er fremgået, er der betydelige variationer i, hvordan de nationale kvalitetshuse griber kvalitetsarbejdet an. Det varierer, hvad der evalueres, om det er programmer, kvalitetssikringssystemer og/eller institutionstyper. Det varierer ligeledes hvilke kriterier, der benyttes. Programmer kan f.eks. blive vurderet på deres kvalitet forstået som deres tilrettelæggelse
og lærerbemanding og/eller på deres læringsudbytte og arbejdsmarkedsmæssige relevans. Herudover er der forskelle på hvilken konsekvens, der er knyttet til evalueringerne.
Flere forklaringstyper skal i spil for at forstå, hvorfor der fortsat er store nationale variationer på trods af den fælles europæiske dagsorden og de fælles standarder. For det første kan forskelle i national uddannelsespolitik forklare variation. I Norge er uddannelsespolitikken tæt integreret med distriktspolitikken. Der er et politisk ønske om at styrke uddannelsesinstitutionerne regionalt og denne dagsorden har dannet rammen for udvikling af et differentieret nationalt kvalitetssikringssystem, der kan tolkes som et rationelt svar på det politiske ønske om både at muliggøre at institutioner kan rykke op i hierarkiet samtidig med at kvaliteten sikres. Denne politiske dagsorden har ikke været aktuel i Danmark og Sverige (for Sveriges vedkommende i hvert fald ikke i de senere år). I Danmark har den politiske dagorden modsat været at reducere antallet af universiteter.
En anden type forklaring på landevariationerne kan findes i den fagprofessionelle profil i kvalitetshusene og deres kobling til uddannelsessektoren som sådan. I Sverige har der været en lang tradition for at forske og undervise i evaluering i det pædagogiske fagfelt og denne tradition har også præget HSV. I Danmark og Norge har fagligheden i kvalitetshusene skullet bygges op mere fra grunden og dette synes at være sket på basis af en mere heterogen og generalistpræget strategi. Derudover har der i Sverige været en lang tradition for at involvere sektoren i udviklingen af nye tilgange til evaluering. I Norge er der ligeledes udviklet en norm om dialog og inddragelse af sektoren, mens udviklingen af kvalitetssikringspolitikken hidtil har været mere politiseret og konfliktfyldt i Danmark. Måske er dette under ændring.
Sidst men ikke mindst er det væsentligt, at kvalitet er et flerdimensionelt begreb og et vanskeligt målbart fænomen. Det betyder formodentlig, at uanset hvordan man tilrettelægger en national kvalitetssikringspolitik, vil den altid være til diskussion. Kvalitetshuse er næsten pr. definition udfordret på deres legitimitet, fordi de arbejder i et komplekst felt. Men netop derfor er dialogen mellem husene og sektoren og anvendelsen af sagkyndige både i udviklingsprocesser og daglig praksis helt central.
Det er svært at spå om fremtiden, men et centralt spørgsmål er, om vi også fremover vil finde nationale kvalitetshuse i de skandinaviske lande. På nogle områder har der allerede i nogle år eksisteret internationale kvalitetssikringssystemer. I nogle lande er der flere konkurrerende kvalitetssikringsordninger. I takt med den intensiverede internationalisering og konkurrence mellem uddannelsesinstitutionerne ikke alene nationalt men også internationalt er et scenarie, at mere internationale systemer vil vinde frem på bekostning af de nationale, fordi det bliver vigtigt for uddannelsesinstitutionerne at have internationale kvalitetsstempler. På den anden side er uddannelsespolitik et politikområde med stor national politisk bevågenhed, så denne udvikling ligger sikkert ikke lige om hjørnet.