Forskning

Stadig flere og mer generøse skatteinsentiver for FoU i næringslivet – men usikkert om de virker

SkatteFUNN ble rangert som nest best i en gjennomgang av 31 lands i alt 84 skatteinsentivordninger for å øke næringslivets FoU-engasjement. Men forskjellene mellom ordningene er mange, og usikkerheten er stor når det gjelder hvor effektive de er. Regjeringen har varslet en ny evaluering av SkatteFUNN.

EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Stadig flere land tar i bruk stadig flere og stadig mer generøse skatteinsentivordninger for å stimulere bedrifter til å øke sine FoU-investeringer. Det skal gjøre bedriftene mer kunnskapsbaserte, innovative og konkurransedyktige. Da den norske SkatteFUNN-ordningen ble innført i 2002, fantes slike ordninger i et titalls europeiske land, i dag har nesten alle europeiske land (Tyskland, Sveits og Estland er unntak) én eller flere slike ordninger, og støtteomfanget har økt, i en del land kraftig (som i Storbritannia). Dette framgår av en gjennomgang som EU-kommisjonen nylig har fått gjennomført av skatteinsentivordninger for FoU i 31 land (USA, Japan, Canada, Israel og Norge i tillegg til 26 medlemsland med slike ordninger).
Norge er representert i gjennomgangen med sin ene ordning: SkatteFUNN. Mange land har flere slike ordninger, opp til 4-5 er ikke uvanlig. Til sammen omfatter gjennomgangen 84 ordninger. Felles for dem alle er at de gir en type indirekte statlig støtte til næringslivets FoU som ikke kommer til uttrykk i statsbudsjettet som direkte bevilgninger, men som bortfall av skatteinntekter (provenytap). For øvrig synes det nesten ikke å være grenser for hvor mange måter slike ordninger kan være forskjellige på.
Eksempel på én variabel som kjennetegner SkatteFUNN – og noen andre, men langt fra flertallet av ordninger som studien omfatter – er at støttebeløpet utbetales kontant til støtteberettiget bedrift når den ikke er i skatteposisjon og ikke ville hatt utbytte av ordningen uten en slik «negativ skatt»-bestemmelse. At det gjør det mulig for mange nystartede og ennå ikke profitable bedrifter å nyte godt av ordningen, er en hovedgrunn til at forfatterne av gjennomgangen gir en slik bestemmelse positiv skåre. Den danske Skattekreditorordningen fremheves positivt for bare å gi støtte til FoU-bedrifter med negativt driftsresultat. Dette er imidlertid kun én av 22 variabler som studien ikke bare beskriver og klassifiserer ordningene etter, den bedømmer og rangerer («benchmarker») dem også på grunnlag av normative vurderinger av utfallet på hver av variablene («best practice»/nøytral/ikke tilrådelig).
SkatteFUNN-ordningen kommer svært godt ut av rangeringen, som «nest best» av alle, bare slått av en fransk ordning som retter seg spesifikt mot unge bedrifter. SkatteFUNNs høye rangering skyldes i all hovedsak nesten maksimum skåre, høyest av alle, på variabler for «organisasjon» (rask behandlingstid, e-søknad, gjennomført evaluering, én ansvarlig organisasjon, stabilitet over tid). SkatteFUNN får en betydelig mer blandet skåre på indikatorer for «målretting» (targeting): Det er positivt at ordningen likebehandler bedrifter, uansett regional lokalisering, eierskap og aktivitets- eller teknologiområde, og at det ikke er satt en minimumsterskel for fradragsberettigede utgifter; men ordningen kunne vært mer direkte innrettet mot unge bedrifter og mer nøytral i forhold til bedriftsstørrelse.
Det burde også vært adgang til å trekke fra FoU-utgifter i senere år («carry forward»), og refusjonsordningen for bedrifter som ikke er i skatteposisjon, burde vært forbeholdt unge bedrifter. SkatteFUNN skårer også positivt på indikatorer for gyldighetsområde (scope) – blant annet anses det som bra at den gjelder input-faktorer (utgifter) og ikke output (resultater, som IPR). Det er også bra at fradraget beregnes på grunnlag av hele FoU-utgiften, og ikke økning i forhold til tidligere utgift, og at ordningen stimulerer til samarbeid med (offentlige) forskningsinstitusjoner. På én «scope»-variabel får imidlertid SkatteFUNN negativ skåre: lav terskel for prosjektresultatenes nyhetsverdi. Bare det sterke kravet om «nyhet for verden» får i gjennomgangen «best practice»-skåre, «nyhet for landet» er nøytralt og akseptabelt, mens SkatteFUNN faller, som de fleste andre, inn under kategorien ordninger som kun stiller krav om «nyhet for bedriften». Det kan ligge tett opp til støtte til imitasjon, som frarådes, og det stimulerer i alle fall bare inkrementell og ikke radikal innovasjon. Ordningen blir imidlertid dermed enklere å administrere.

Likevel blir SkatteFUNNs midt-påtreet-rangering på «targeting»- og «scope»- indikatorer altså mer enn oppveid av dens suverene skåre på organisasjon. Også Danmark kommer godt ut av rangeringen, landets to ordninger kommer ut som nr. 3 og 9, også de først og fremst på god organisering. Sveriges ene ordning havner på 29. plass, med høy skåre på «scope»-indikatorer.

Det er mange grunner til en viss skepsis til verdien av en slik rangering. Det er altså EU-kommisjonen som står bak; dens forkjærlighet for benchmarking og rangering er velkjent. Like velkjent er de mange problemene som er forbundet med rangeringer der mange sprikende tall på ulike variable slås sammen til én tallverdi. Kunnskapsgrunnlaget for å gi variabler tallskåre er gjerne svært varierende og kan i enkelte tilfeller framstå som ren synsing; uenighet mellom eksperter vil åpenbart kunne forekomme. Vektingene av ulike variable kan være diskutable, og det kan være betenkelig å gi enkeltvariabler tallverdi isolert fra andre variabler.

Her understreker rapporten selv at kunnskapsgrunnlaget er tynt når man skal vurdere hvor effektive slike ordninger er. Det påpekes at det som finnes, er mangelfullt, sprikende og ofte metodisk problematisk. Så kanskje kan verdien av en oversikt som dette være at den synliggjør hvor ulike slike ordninger er, og hvor lite man vet sikkert om hva som virker og hvorfor. Behovet for å vite mer blir desto større når ordningene blir mer generøse, og sterkere press på offentlige budsjetter skjerper kravet til formålseffektiv bruk av offentlige midler. Rapporten viser til positive, men sprikende resultater fra studier av i hvilken grad ordningen utløser økt privat FoU; det kan variere mellom ulike studier fra mer enn to til mindre enn én økt privat krone for hver tapte skattekrone. Rapporten finner ingen påvist direkte effekt av slike ordninger på innovativiteten og produktiviteten i økonomien som helhet. Tyskland, som ubetinget er en høy-innovativ økonomi, og Estland, som er det EU-landet som i perioden 2005-2013 har forbedret sin skåre i EUs Innovation Union Scoreboard mest av alle, er av de få landene i Europa som ikke har slike skatteinsentivordninger. Rapporten avholder seg for øvrig helt fra ethvert forsøk på å vurdere variabelen «generøsitet»; det finnes ikke holdepunkter i litteraturen for å vurdere hvor generøse slike ordninger bør være. Det danner noe av bakteppet for den nye eksterne evalueringen av SkatteFUNN-ordningen som regjeringen ønsker, med særskilt henvisning til at ordningen er blitt betydelig mer generøs de siste årene (se egen artikkel).