Forskning

Riksrevisjonen vil ha sterkere koordinering av forskningspolitikken

Riksrevisjonen fant mye å sette fingeren på i sin undersøkelse av Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken.

EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLIITIKK
Riksrevisjonen har gjennomført en omfattende «undersøkelse av Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken». Bakgrunnen er sektorprinsippets sterke stilling i norsk forskningspolitikk. Det betyr bl.a. at finansieringen av forskningen er spredt på 16 (nå 17) departementer og at det derfor «er stort behov for at Kunnskapsdepartementet sikrer god overordnet koordinering av forskningspolitikken» (s. 7). Rapportens nøytrale tittel skjuler en normativ agenda og mye kritikk. Ifølge Riksrevisjonen er det Kunnskapsdepartementet gjør for å koordinere forskningsspørsmål for lite og mangelfullt.
Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningssamarbeidet med EU er et eget tema. Her er Riksrevisjonens vurderinger mer positive, om enn heller ikke her uten kritiske forbehold.
Forskningsrådets rolle er gjennomgående et sentralt tema i rapporten, under henvisning til at forskningsmeldingen fra 2009 fremhevet at «en struktur med ett forskningsråd medfører at koordinering og håndtering av tverrgående problemstillinger i høy grad kan gjøres på forskningsrådsnivå» (s. 8).
Fire koordineringsarenaer
Riksrevisjonen har kartlagt fire hovedinstrumenter og -arenaer for koordinering:

  • Strategiske prosesser, bl.a. arbeidet med forskningsmeldinger og med nasjonale strategier, særlig de såkalte 21-strategiene (OG21, Klima21, Hav21, Energi21 mv.) og teknologistrategier(nanoteknologi, bioteknologi, IKT)
  • Budsjettprosessen
  • Styringen av Norges forskningsråd
  • Virksomheten i Departementenes forskningsutvalg (DFU).

 
Kunnskapsdepartementets koordinering av strategiske prosesser har svakheter, påpekes det; arbeidet med siste forskningsmelding skjedde under forhold preget av tidsknapphet, og departementene deltok i prosessen i ulik grad. Bare noen departementer har utformet egne, sektorielle forskningsstrategier, og de som har gjort det, har i begrenset grad samarbeidet med Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet. Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet har i ulik, ofte begrenset grad deltatt i arbeidet med nasjonale, tverrdepartementale strategier som 21-strategiene. (Olje- og energidepartementet mener at det ikke var behov for tverrdepartementalt samarbeid om OG21- og Energi21-strategiene.) Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet var også i begrenset grad involvert i arbeidet med teknologistrategiene. Riksrevisjonen mener bl.a. at måten disse strategiprosessene har vært gjennomført på har redusert Forskningsrådets rådgiverrolle og dermed dets mulighet til å sikre helheten i forskningspolitikken.
Også budsjettprosessen kan ifølge Riksrevisjonen utnyttes bedre for koordineringsformål. Det er begrenset kontakt mellom Kunnskapsdepartementet og departementene, bilateralt og/eller i DFU, om hovedprioriteringer og større satsinger. Flere departementer mener at koordineringsbehovet i denne prosessen er begrenset og at Kunnskapsdepartementets rolle i stor grad består i å innhente og sammenstille informasjon. Også Forskningsrådets muligheter til å bidra til koordinering er begrenset på grunn av detaljerte føringer på bevilgningene fra departementene og mangel på langsiktig planlegging på forskningsområdet.
DFU benyttes i liten grad som koordineringsorgan. Organets mandat er fra 1995, og det er uklart hvilken rolle det skal spille. Det er i stor grad et organ for informasjonsutveksling og orienteringer, og strategi- og budsjettspørsmål drøftes i liten grad. DFU er i liten grad et saksforberedende organ for Regjeringens forskningsutvalg (RFU).
Det er på mange måter en interessant rapport, ikke minst fordi den gir et detaljert innsyn i prosesser – departementene imellom og mellom Forskningsrådet og departementene – som vi som står utenfor, ikke får vite så mye om og som sjelden blir dokumentert i særlig grad. Det gir glimt inn i spenningsfylte prosesser preget av revirtenkning, kamp om makt og kontroll, gjensidig kritikk, men også om respekt, kollegialitet og samarbeid.
Hvor mye mer koordinering, egentlig?
Spørsmålet er hvor mye en undersøkelse av denne typen bidrar til å skape nye rammer for diskusjonen om en koordineringsoppgave som med jevne mellomrom debatteres som en av de større svakhetene i norsk forskningssystem. Flere steder understreker rapporten behovet for mer og sterkere koordinering; hovedargumentet er at «forskning i økende grad er sektorovergripende». Men dette forblir abstrakt, rapporten går ikke inn på hvor mye sterkere koordineringen bør være, i hvilke typer forskningsspørsmål koordineringsbehovet er større enn i andre, eller hvor og hvordan dette er formulert som et politisk mål på en måte som gjør det mulig å vurdere om koordineringen er så mye svakere enn politisk ønskelig.
Mye av debatten om koordinering har dreid seg om budsjettmessige virkemidler, bl.a. pekte evalueringen av Forskningsrådet på den positive rollen som forskningsfondet har spilt. Med det fikk Kunnskapsdepartementet og Forskningsrådet, i hvert fall for en periode, budsjettmessige virkemidler til å fremme tverrdepartementalt samarbeid om overordnede satsinger og prioriteringer. Riksrevisjonen nevner i forbifarten fondet og budsjettpostene som skal erstatte det, men anbefalingene som handler om budsjettet, gjelder kun prosessen, ikke strukturen.
En begrensning i Riksrevisjonens gjennomgang er at den dreier seg om det som skjer på forvaltningsnivå, innenfor politisk fastsatte rammer. F.eks. drøftes bare arbeidet i DFU, der departementene deltar på embetsnivå, ikke i RFU, der departementenes politiske ledelse møter. Riksrevisjonen går ikke inn på spørsmålet om hvorvidt det er sprik mellom målet om sterkere koordinering og de virkemidlene man har til rådighet for å innfri målet. Tvert imot, Riksrevisjonen «forutsetter at departementet har tilstrekkelige virkemidler for koordinering» (s. 34). Det setter også snevre rammer for Riksrevisjonens forslag til forbedring: Kunnskapsdepartementet bør generelt «styrke samarbeidet med» sektordepartementene om forskningsstrategiske oppgaver, DFU bør bli saksforberedende organ for RFU, sektordepartementene bør begrense bruk av egne delmål i departementenes felles mål-og resultatstyringssystem (MRS) for styring av Forskningsrådet, rådets årsrapporter bør gi bedre grunnlag for sektordepartementenes vurdering av rådets mål- og resultatoppnåelse, etc. Forskningsministeren peker i sin kommentar på at Riksrevisjonens rapport utelater viktige sider av saken når den ikke omhandler det som skjer på politisk nivå (bl.a. i RFU).
Koordinering – mest i regi av Forskningsrådet?
At så mye dreier seg om Forskningsrådet i en rapport om Kunnskapsdepartementets koordineringsoppgave, skyldes som nevnt at Riksrevisjonen har lagt til grunn at svake virkemidler for koordinering på regjerings- og departementsnivå kan kompenseres med sterk samordning på forskningsrådsnivå. Forutsetningen er at rådet får tilstrekkelig økonomisk handlingsrom, samordnede styringssignaler og romslige budsjettføringer fra de mange departementene som rådet får sine bevilgninger fra. Ikke bare er rådets eget budsjettforslag et potensielt potent koordineringsvirkemiddel, rådet bør også ha en sterk hånd på strategiske prosesser, sterkere enn det hadde i 21- og teknologistrategiprosessene som – ifølge rådets eget syn –«begrenset» den rolle «Forskningsrådet normalt burde ha» (s. 43). Rapporten gjengir Forskningsrådets uttalelser (s. 51–52) om at det ønsker «økt mulighet til selv å fordele midler til sektorovergripende områder». Kunnskapsdepartementet presiserer på sin side at «det er regjeringen som fastsetter forskningsbudsjettene etter en samlet vurdering», og at «departementene kan ha andre vurderinger enn Forskningsrådet» (s. 52).
Kunnskapsdepartementets oppfølging av forskningssamarbeidet med EU karakteriseres som god. EØS-spesialutvalget for forskning, som Kunnskapsdepartementet leder, har spilt en viktig rolle i å koordinere norske posisjoner overfor EU. Det er likevel behov for i større grad å inkludere EU-samarbeidet i budsjettmøter mellom Kunnskapsdepartementet og sektordepartementene. Finansierings- og prioriteringsutfordringene vil bli større i forskningssamarbeidet med EU i årene som kommer, og det blir bl.a. behov for tydeligere råd fra Forskningsrådets side om prioriteringer i dette samarbeidet.
Rapporten har tittelen: Riksrevisjonens undersøkelse av Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken. Dokument 3:3 (2012-2013) og kan hentes på adressen: http://bit.ly/QpkCiq