Forskning

Nytt finansieringssystem i høyere utdanning med stor omfordelingseffekt

I budsjettproposisjonen for 2017 implementerer regjeringen de justeringer i finansieringssystemet for universiteter og høgskoler som den varslet i budsjettproposisjonen for 2016. Systemet er utviklet på basis av forslag som ble lagt fram av en ekspertkomité i januar 2016 og høringsuttalelser til forslaget. Til forskjell fra ekspertkomiteens forslag innfører regjeringen systemet med omfordelingseffekt allerede i innføringsåret.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK

Som i det tidligere systemet vil institusjonenes rammebevilgninger bestå av en basiskomponent og en resultatbasert komponent. Størrelsesforholdet mellom de to komponentene er grovt sett uendret. Budsjettforslaget for 2017 innebærer at basisbevilgningen vil utgjøre 69 prosent, mens de resultatbaserte bevilgningene vil utgjøre 31 prosent av rammebevilgningen. Over tid skal den resultatbaserte komponentens andel øke.

Resultatbaserte bevilgninger
I det nye systemets resultatbaserte komponent på utdanningssiden videreføres indikatorene fra tidligere system for studiepoeng og utvekslingsstudenter. Som i det tidligere systemet gis det uttelling for oppnådde  resultater på disse indikatorene med åpen ramme, det vil si at hver enkelt institusjon får uttelling på grunnlag av egne resultater og faste satser. Uttelling i lukket ramme gir derimot institusjonene uttelling relativt til andre institusjoners resultater på samme indikator. I nytt system innføres en ny indikator for ferdige kandidater. Også den gir uttelling med åpen ramme. Denne indikatoren vektes betydelig høyere enn i forslaget fra ekspertkomiteen, og bidrar til en stor del av omfordelingseffekten fra 2016 til 2017 (jamfør nedenfor).

Åpen ramme
Den samlede uttellingen på disse tre indikatorene utgjør i 2017 en like stor andel (8,7 mrd. kr, snaut 25 prosent) av total rammebevilgning som summen av de to indikatorene for studiepoeng og utvekslingsstudenter i gammelt system. Av de tre indikatorene som inngår i rammen, er studiepoeng den klart største, 6,8 mrd. kr, mens vel 130 mill. kr fordeles etter resultater på indikatoren for utvekslingsstudenter. Det er gitt rom for å innføre kandidatindikatoren og øke satsen for utvekslingsstudenter ved å redusere satsene for studiepoeng i forhold til gammelt system.

Satsene for studiepoeng og kandidater er inndelt i de samme seks studiekategoriene som i tidligere system. For enkelthets skyld benyttes kun to kandidatsatser, enkel sats for studier med inntil fire års lengde og dobbel sats for studier med fem års lengde eller mer. Findifferensierte satser etter studielengde ville gitt 42 satser, noe som etter departementets mening «ville blitt for komplisert».

Som i tidligere system gis det uttelling for ferdige doktorgradskandidater, men mens denne tidligere ga uttelling innenfor lukket ramme, gir den i nytt system uttelling med åpen ramme. Satsene for kandidater er i 2017 de samme som i 2016. I 2017 fordeles 550 mill. kr på grunnlag av denne indikatoren, tilsvarende 1,6 prosent av total rammebevilgning.

Lukket ramme
I 2017 fordeles i alt 1,65 mrd. kr på grunnlag av resultater på fire indikatorer innenfor lukket ramme. Det tilsvarer snaut 5 prosent av rammebevilgningen. Oppnådde publiseringsresultater har samme insentivstyrke som i tidligere system – 550 mill. kr eller 1,6 prosent fordeles på grunnlag av denne indikatoren. Det er gjort endringer i beregningen av publiseringspoeng for å gjøre systemet mer nøytralt med hensyn til ulike fagområder og for å stimulere til økt forskningssamarbeid.

Indikatorene for inntekter fra EU og fra Norges forskningsråd/regionale forskningsfond videreføres fra gammelt system, men EU-indikatoren er utvidet til å omfatte alle former for EU-støtte, ikke bare støtte til forskningssamarbeid. Den relative insentivstyrken til de to indikatorene er dessuten endret ved at rammen for uttelling på EU-indikatoren er økt fra 400 til 500 mill. kr, og rammen for uttelling på den andre indikatoren er tilsvarende redusert fra 500 til 400 mill. kr.

Det innføres en helt ny indikator i den lukkede rammen for inntekter fra bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA). 300 mill. kr er overført fra basisbevilgningen og blir i 2017 fordelt innenfor lukket ramme på grunnlag av denne nye indikatoren. Fordeling etter resultater på BOA-indikatoren gjelder dermed i underkant av én prosent av den samlede rammebevilgningen.

Innført med omfordelingseffekt
Departementet har vurdert om det nye systemet burde innføres uten budsjetteffekt for den enkelte institusjonen i innføringsåret, slik ekspertkomiteen foreslo. Den løsningen er ikke valgt under henvisning til at den ville premiere institusjoner med svake resultater med tilsvarende høy basisbevilgning, at institusjonene nå er godt kjent med resultatbasert finansiering og at endringene har vært annonsert i god tid. Endringen innføres derfor med budsjetteffekt, men kun med halv budsjetteffekt i innføringsåret, fordi innføring med full effekt ville gi en for stor omfordelingseffekt fra ett år til et annet. Full omfordelingseffekt ville vært om lag 180 mill. kr, typisk i breddeuniversitetenes og noen høgskolers (BI, NHH, NIH) favør og i de nye universitetenes og mange høgskolers disfavør. I budsjettavtalen mellom regjerings- og samarbeidspartiene er det lagt inn midler for å kompensere institusjoner som i 2017 kommer dårlig ut av omfordelingen (ca. 45 mill. kr).

Omfordelingseffekten gjelder resultatkomponenten isolert og ikke rammebevilgningen som helhet, der endringer i basiskomponenten kan oppveie endringer i resultatuttellingen. Systemet innføres med halv effekt i 2017, men vil bli gitt full effekt fra og med 2018. Den omfordelingen mellom basis- og resultatkomponenten som er foretatt i 2017 innenfor den enkelte institusjons budsjett for å halvere budsjetteffekten, vil ikke bli videreført i 2018.

Nye komponenter?
Spørsmålet om hvorvidt det bør innføres en indikator for fagfellevurdert formidling er utredet og vurdert. Departementet finner, basert på utredningens konklusjoner, at det ikke er grunnlag for å innføre en slik indikator. Departementet har ikke tatt stilling til om det bør innføres en ny indikator for siteringer. Det foreligger en utredning som skisserer hvordan en slik indikator eventuelt kan utformes. Departementet peker på at en slik indikator vil kunne «bidra til eit meir balansert insentiv til produksjon og kvalitet». Departementet vil i budsjettforslaget for 2018 komme tilbake til om og hvordan en siteringsindikator eventuelt vil bli innført.

Ekspertgruppens forslag til nytt finansieringssystem omfattet også et punkt om at det bør innføres flerårige utviklingsavtaler mellom departementet og de enkelte institusjonene, med formål om å bidra til at institusjonene får en tydeligere profil og til bedre arbeidsdeling i høyere utdanning. I 2017 iverksettes en prøveordning med slike avtaler, i første omgang med fem institusjoner. Om erfaringene er gode, skal det innen 2019 inngås avtaler med alle institusjonene. De blir i så fall en fast del av styringsdialogen mellom departement og institusjon. Departementet ønsker å knytte økonomiske virkemidler til avtalene og vil legge fram forslag til hvordan det bør skje i budsjettforslaget for 2018.

 fp 4-2016_tab s. 13