Forskning

Kronikk: Helhet i oppløsning – hvor ble det av innovasjonspolitikken?

Tidlig på 2000-tallet sto helhetlig innovasjonspolitikk høyt på dagsorden i Norge. I dag ser vi få tegn til samlet politikk på feltet. Hva har skjedd? Har vi ristet av oss «hypen» og kommet til fornuft, eller er det noe vesentlig som har gått tapt?

ESPEN SOLBERG, FORSKNINGSLEDER, NIFU
Espen.solberg@nifu.no

Det går nesten ikke en dag uten at politikere på øverste nivå fremhever betydningen av fornyelse og omstilling. Løsningene kretser rundt mer kunnskap, økt innovasjon og bedre samarbeid på tvers av sektorer. Alt dette er sentrale momenter i en helhetlig innovasjonspolitikk. Derfor er det paradoksalt at den helheten som innovasjonspolitikken skulle skape, nå synes å ha gått i oppløsning.

Norsk innovasjonspolitikk – a short story
La det være sagt med én gang, man kan drive utmerket politikk for fornyelse uten at det kalles innovasjonspolitikk. Men begreper er viktige for å skape felles forståelse og mobilisere til handling. Et hovedpoeng med den helhetlige innovasjonspolitikken var å skape «en mer koordinert og målrettet innsats (for innovasjon) på tvers av ulike politikk- og forvaltningsområder». Slik ble det uttrykt i Bondevik II-regjeringens plan for en helhetlig innovasjonspolitikk fra 2004. Dette var første gang tankegodset rundt nasjonale innovasjonssystemer ble forsøkt operasjonalisert som innovasjonspolitikk i Norge. Planen ga opphav til et eget underutvalg for innovasjonspolitikk under ledelse av nærings- og handelsministeren. Den gikk inn for sterkere politisk koordinering mellom sektorgrenser, mellom regionalt og nasjonalt nivå og på tvers av forvaltningsnivåer. Dette ble ytterligere forsterket i stortingsmeldingen om innovasjon, som ble lagt fram i 2008. Her skulle innovasjon settes enda høyere på dagsorden. Meldingen varslet også et eget forskningsprogram som skulle styrke kunnskapsgrunnlaget for innovasjon og forskning.

I dag, nesten ti år senere, er det vanskelig å få øye på både retning og koordinering. Næringsministerens innovasjonsutvalg ble raskt avlivet, med den begrunnelse at innovasjonspolitiske spørsmål er så komplekse at de bør «diskuteres av regjeringen samlet». Dette var i og for seg en logisk slutning, men i praksis den sikre vei til ansvarspulverisering. Alle som har vært i nærheten av en regjeringskonferanse, vet at det er en beslutningsmaskin og ikke en arena for systemiske diskusjoner og koordinering på tvers. Den bebudete satsingen på innovasjonsforskning er også sparsom, for ikke å si fraværende. Og når OECD i disse dager foretar en ny gjennomgang av det norske innovasjonssystemet, er det på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og med fokus på revidering av Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider på sin side med en industrimelding, tilsynelatende frakoblet OECDs gjennomgang.

Det kan se ut til at vi er tilbake til en tid hvor forskningspolitikk, næringspolitikk og sektorvise strategier utarbeides som separate øvelser. Riktignok har Innovasjon Norges Drømmeløftet forsøkt å tegne opp en samlet innovasjonspolitikk, men initiativet kommer fra en aktør uten koordinerende myndighet. Strategien synes også lite forankret på departementsnivå. Den framstår mer som det OECD i sin foreløpige analyse av Norge kaller «coordination from below».

Helhetens problem
Det er lett å forklare dette med silotenkning og steile sektorinteresser. Men man må også reise spørsmålet om holistiske innovasjonssystemer egentlig er forenlige med praktisk politikk. Er det realistisk å tro at alle politikkområder kan samordnes rundt innovasjon som omdreiningspunkt? Erfaringen har vist at svaret er nei. Når all politikk skal være innovasjonspolitikk, blir det så mange baller i luften at man griper tak i det kjente og isteden satser på områder med etablerte virkemidler og tilgjengelig statistikk. Trolig er det derfor vi ser så mange rapporter, målinger og strategier som pretenderer å handle om innovasjon, men som i realiteten dreier seg om forskning, teknologi og entreprenørskap.

Fullstendig holisme har heller aldri vært den egentlige intensjonen med innovasjonssystemtenkningen. For Bengt Åke Lundvall skulle systemtilnærmingen først og fremst fungere som et «focusing Device» og gi oversikt over hvor og hvordan innovasjonspolitikken bør innrettes. Systemet skulle derimot ikke implementeres direkte i politikk. Når vi i dag ser lite helhet i innovasjonspolitikken, kan det være fordi det holistiske prosjektet ble tatt for bokstavelig og etter hvert skjøvet til side. Resultatet har blitt et gap mellom helhet i teorien og fragmentering i praksis.

Mer retning, mindre halleluja
En annen svakhet er den utbredte oppfatningen av innovasjon som noe grunnleggende positivt. Det har vært gjennomgangsmelodien i nasjonal og ikke minst europeisk politikk. Refrenget synges hvert år når European Innovation Scoreboard rulles ut og rangerer landene fra ledende til svake innovatører. Budskapet er krystallklart: Her skal man klatre! Norge befinner seg her i gruppen «followers», men det spørs om vi skal finne vår ledestjerne i en rangering som gir en mangelfull dekning av innovasjon, og som har et hovedbudskap om at mer innovasjon alltid er bedre.

For innovasjon kan også være uproduktivt og til og med direkte skadelig. Økonomen og innovasjonsforskeren Luc Soete er blant dem som har rettet oppmerksomheten mot de negative sidene ved innovasjon. Han snur opp ned på Schumpeters begrep «kreativ destruksjon» og minner om at innovasjon også kan skape «destruktiv kreasjon». Som eksempler trekker han fram motebransjen og elektronikkindustrien, som nører opp under overforbruk basert på marginale forbedringer med desto større skader på miljø, arbeidsplasser og samfunn. Soetes kroneksempel er de finansielle innovasjonene som bidro til finanskrisen, og som sentralbanksjef Greenspan i 2005 betegnet som «a far more flexible, efficient, and hence resilient financial system». Sjelden har så skadelige innovasjoner fått så grønt lys fra så høyt hold.

En ukritisk holdning til innovasjon bidrar også til å trekke politikken ut av feltet. For politikk handler ikke om å forvalte perfekte systemer eller komponere en optimal «poliy mix» hvor vekst og innovasjon er mål i seg selv. Politikk handler om konkrete veivalg, interessekonflikter og retning. Man får ikke innovasjonspolitikk ved at alle roper halleluja til mer innovasjon. Da får man bare tradisjonell sektorpolitikk med luftig overbygning. Virkelig innovasjonspolitikk oppstår når man går inn i konkrete samfunnsproblemer og ser hvordan innovasjon kan bidra til gode løsninger.

De siste årene har en rekke ledende innovasjonsforskere pekt på behovet for en grunnleggende endring av innovasjonspolitikken. SPRU-forskerne Johan Schot og Edward Steinmueller tar til orde for en innovasjonspolitikk som har klarere retning og som går dypere inn i hva slags endringer man skal ha og på hvilke områder. Jacob Edler og Helga Nowotny fremfører tilsvarende tanker når de i 2015 foreslår en «rethinking of innovation policy». Et sentralt poeng hos de sistnevnte er at en utfordringsdrevet innovasjonspolitikk krever økt engasjement fra sektormyndighetene. Her ligger det en mulighet til å bruke de allerede etablerte sektorinteressene på en konstruktiv måte. Det betyr en mellomting mellom total sektorisering og urealistisk integrering.

Veivalg i norsk innovasjonspolitikk
Overført til en norsk virkelighet er det flere spørsmål som kaller på en slik ny tilnærming. Et åpenbart eksempel er avveiningen mellom grønn omstilling og økt oljeutvinning. Det er et veivalg som krever en grundigere innovasjonspolitisk tilnærming enn at man skal klare begge deler ved å «satse på kunnskap». Faktum er at mye av kunnskapen vår er knyttet til nettopp oljen. I 2014 rapporterte norske forskningsmiljøer petroleumsforskning for totalt 6,2 mrd. kroner mot 1,6 milliarder på fornybar energi. Den spesialiseringen er bygd opp gjennom flere tiår, og lar seg ikke snu over natten. Hvis planen virkelig er å ri to hester og skape en myk overgang til det grønne, trengs det en langt klarere strategi enn vi ser per i dag. Man kan i hvert fall ikke pakke Norges mest betente politiske konflikt inn under temaet «Hav» og kalle det en skarp prioritering – den burde i så fall hete «Opprørt hav».

En utfordringsdrevet innovasjonspolitikk krever også at staten spiller en aktiv rolle. Da må innovasjon i offentlig sektor handle om mer enn smarte løsninger for å rasjonalisere offentlig drift. Offentlige myndigheter har også stor makt til å prioritere mellom utfordringer og skape behov for nye løsninger, slik som Tysklands «EnergieWende» er et klart eksempel på. Istedenfor innovasjon i offentlig sektor bør man også snakke om innovasjon av og med offentlig sektor. Så langt er det imidlertid vanskelig å se hvem som har hovedansvaret for dette feltet i Norge.

Innovasjonspolitiske hensyn synes også lite vektlagt på områder som har helt grunnleggende betydning for innovasjon, slik som arbeidsmarkedspolitikken og utdanningspolitikken. Er det for eksempel slik at vektlegging av basalfag og læringsmål i skolen skaper de kreative og omstillingsdyktige menneskene Norge trenger? Det kan godt tenkes, men spørsmålet blir stilt altfor sjelden.

Istedenfor en innovasjonspolitikk hvor alt skal henge sammen med alt trenger vi en politikk hvor innovasjon knyttes til områder hvor det trengs helhetlige løsninger, og hvor veivalg og konflikter belyses framfor å feies under teppet. Per i dag mangler vi både de politiske prosessene og mekanismene som kan skape en slik helhet. Men vi kan begynne med diskusjonen.