Forskning

Kinas forsknings- og innovasjonspolitikk – imponerende resultater og mange utfordringer

Det kinesiske forsknings- og teknologidepartementet har bedt en gruppe på 12 internasjonale eksperter bistå i en pågående midtveisevaluering av sin langtidsplan (2006-2020) for forskning og teknologi. Dette innblikket i det Kina gjør på forsknings- og teknologiområdet viser at veksten har vært enorm og de oppnådde resultatene imponerende, men utviklingen preges også av skjevheter og uløste utfordringer.
SVEND OTTO REMØE, SPESIALRÅDGIVER, NORGES FORSKNINGSRÅD
sore@forskningsradet.no
Siden Deng Xiao Pings gjeninntreden i kinesisk politikk i 1978 har Kina hatt en lang opptur både når det gjelder økonomisk vekst og innsats på forskning og teknologi. Den politiske ledelsen i Kina har satt dette politikkområdet i sentrum for den langsiktige transformasjonen av kinesisk økonomi og samfunnsliv. Innsatsen har vært organisert i langtidsplaner på 15 år, inndelt i tre femårsplaner som operative programperioder. Den nåværende langtidsplanen gjelder fra 2006 til 2020 og ble unnfanget gjennom en bredt anlagt utrednings- og konsultasjonsprosess fra 2003 av. For tiden gjennomføres en midtveisevaluering av denne planen, blant annet med deltakelse fra en gruppe internasjonale eksperter.
Ambisiøse mål nås
Et hovedmål i denne politikken har vært å øke Kinas samlede investeringer i FoU. De var ved inngangen til langtidsplanperioden på 1,3 prosent av BNP. Målet for 2020 er 2,5 prosent, og per 2013 var disse investeringene på 2,05 prosent. Når man samtidig vet at den økonomiske veksten har vært på 8-10 prosent årlig i denne perioden, er den reelle veksten i disse investeringene formidable, rundt 25 prosent årlig. Kina er i dag verdens nest største forskningsnasjon etter USA. Veksten i forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) består særlig av en kraftig vekst i utviklingsarbeid (84 prosent av samlet FoU i 2012) i store statsforetak. Kun rundt 5 prosent av kinesisk FoU-innsats er grunnforskning, selv om de reelle beløpene øker. Resten, ca. 11 prosent, er anvendt forskning.
Blant langtidsplanens store mangfold av mål og ambisjoner er et av dem at forskning og teknologi skal bidra med 60 prosent av den nasjonale økonomiske veksten. Det er et mål som framstår som fremmed for oss, og som det er vanskelig å måle. Avhengigheten av importert teknologi skal reduseres til 30 prosent, og planen omfatter derfor også en prioritering av «indigenous innovation» som ledd i en strategi for å styrke den innenlandske innovasjonsevnen. Prioriteringen ble imidlertid delvis frafalt etter anklager om proteksjonisme i offentlige teknologiinnkjøp. Men det overordnede målet om å utvikle innovasjonskapasiteten står fast; Kina skal omdannes til et innovasjonssamfunn, og Kinas rangering på patentering og relativ siteringsrate i Science Citation Index skal heves til nummer fem på verdensbasis. Kina er i dag allerede nummer to etter USA på antall publiserte artikler. Det kinesiske systemet har sterke insentiver for publisering i høyt siterte internasjonale tidsskrifter.
Kina har en vitenskapelig spesialisering som i stor grad reflekterer landets tidligere vektlegging av naturvitenskapelige disipliner. Teknologi- og ingeniørfag står sterkt, særlig har material- og nanoteknologi vunnet fram, og Kina har en sterk posisjon innenfor IKT-forskning og -patentering. Spesialiseringen innenfor IKT reflekterer den økonomiske tyngde som dette området har, men kvaliteten på forskningen er ikke nødvendigvis tilsvarende høy. Også energirelatert forskning er høyt prioritert i de tyngste programmene, men dette avtegner seg ikke i et tilsvarende høyt patenteringsnivå. Det indikerer at noe mangler i omdanningen av kunnskap til teknologi innenfor et av Kinas viktigste områder.
I de siste årene har produksjonen av kandidater med høyere utdanning økt enormt. Universitetenes forskning og utdanning har ekspandert kraftig. I 2013 hadde Kina 3,6 mill. ansatte innenfor FoU, og tallet er økende for å kunne holde tritt med den raske veksten i FoU-investeringene. Kinas humankapital innenfor FoU er relativt mindre enn i andre land målt i forhold til størrelsen på landets FoU-investeringer og befolkning.
Særtrekk ved Kinas forsknings- og teknologiprogrammer
Forsknings- og innovasjonsinnsatsen er i stor grad kanalisert gjennom tunge, langsiktige programmer, mange av dem implementert av Ministry of Science and Technology (MOST). I nåværende langtidsplan var disse opprinnelig organisert i en 3+2-modell bestående av tre tunge, nasjonale programområder for henholdsvis høyteknologi («863-programmet»),
grunnforskning («973-programmet») og forskning for bred økonomisk og teknologisk oppgradering («key technologies R&D program») samt to horisontale programområder for å styrke infrastruktur og industriell FoU. Ved starten av den nåværende femårsplanen ble strukturen endret, og programvirksomheten er nå inndelt i megaprosjekter og basisprogrammer, inkludert de ovennevnte og en rekke andre. Utviklingen preges av en tiltakende «mission»-drevet politikk, der prioriteringene blir definert fra toppen og ned, med høy detaljeringsgrad. Veksten i FoU-utgifter har i hovedsak blitt kanalisert gjennom disse programmene, med tiltakende overlapp og duplisering av tematiske prioriteringer som resultat. Dette stiller krav til bedre styringsmekanismer i framtiden. Ikke minst er dette viktig sett i lys av at hele 23 departementer og andre policyinstitusjoner er involvert i arbeidet med langtidsplanen.
Ambisjonene er rettet mot kunnskapsmessig og teknologisk gjennombrudd på ulike områder, med bruk av begreper som «breakthrough» og «excellence». Ressursene kanaliseres også i tråd med disse ambisjonene, og den system- og kapasitetsbyggende innsatsen er tilsvarende mindre. Figuren under viser at hovedprioriteringene er sterkt «mission»- og «excellence»-orienterte, mens satsingen på kompetanse- og spredningstiltak er lav. Mye tyder på at dette bildet kan være i ferd med å forandre seg noe.
Forskningspolitikk 1-2014_fig. s 17
Figuren er hentet fra: Benner, M., Liu, L. & Schwaag-Serger, S. Head in the clouds and
feet on the ground: Research priority setting in China. Science and Public Policy (2012),
s. 264.
Uløste utfordringer
Næringslivet står for 76 prosent av utgiftene til FoU i Kina. Denne FoU-virksomheten skjer i hovedsak i de store statseide selskapene, og det er lite informasjon tilgjengelig om hvor effektiv den er og hva den gir av avkastning. Kinesiske bedrifter investerer gjennomgående svært lite i FoU, slik at FoU-statistikken på dette punkt er vanskelig å tolke. Situasjonen kan illustreres med 863-programmets tunge prioritering på energiforskning, der målet bl.a. er å redusere avhengigheten av kull og olje/gass og øke tilfanget av fornybar energiteknologi. Tilskudd fordeles i hard konkurranse, og de går i hovedsak til offentlige forskningsinstitutter og statseide storforetak. Videre går vesentlige tilskudd også til storskala demonstrasjonsprosjekter. De forskningsmessige og teknologiske resultatene vurderes som gode, men mindre og mellomstore bedrifter deltar i liten grad, det er lite samarbeid mellom næringsliv og forskning, og prosjektledelsen er svak. Ikke minst er insentivstrukturene i den omliggende økonomien ineffektive. Fordi det koster kinesiske bedrifter fint lite å forurense, har de få insentiver til å innføre ny teknologi.
Dette understreker at Kina har behov for en ny teknologipolitikk for de store, globale samfunnsutfordringene, med vekt på teknologispredning og virkemidler som karbon-prising, offentlig subsidiert patent- og lisenspolitikk og sterk regulering av energieffektivitet og utslipp. En bør styrke samarbeidet mellom forskning og næringsliv og kompetansen i teknologiledelse i bedriftene.
Det er etablert et stort antall forskningsparker og inkubatorer for ny næringsvirksomhet. Forskningsparkene bærer ofte preg av å være næringsparker for high-tech-bedrifter. Slike bedrifter har skattemessige fordeler i kraft av å være high-tech, ikke fordi de gjennomfører FoU. Det illustrerer at det kinesiske systemet preges både av en viss high-tech «nærsynthet» og av skatteinsentiver som er i overkant generøse. I 2012 var det i Kina mer enn 1200 inkubatorer med over 70 000 bedrifter. Det er også etablert mange såkalte «akseleratorer» som skal bygge bro fra inkubatorene til markedet.
Et interessant trekk ved det kinesiske innovasjonssystemet er det store antall forskningssentra og -enheter som er etablert av multinasjonale eller utenlandske selskap. Mens det i 2001 var rundt 125 slike sentra, hadde antallet vokst til 1400 i 2010. Selskapene etablerer slike sentra for å få tilgang til det kinesiske markedet og for å utføre utviklingsarbeid i nærhet til markedet. Det indikerer også at FoU-kvaliteten i det kinesiske systemet er økende.
Økende rolle for regionene
Provinsene og de regionale myndighetene spiller en markant rolle i det kinesiske systemet. MOST har regionale kontorer, og provinsene har utviklet egen FoU-politikk. Beijing, Shanghai, Jiangsu og Guangdong er regioner som står for en stor del av den nasjonale FoU-innsatsen, og Shanghai ser på seg selv som et slags Singapore med bystatens spesielle ambisjoner. Regionenes andel av de offentlige FoU-utgiftene har økt fra 37 prosent i 2002 til 53 prosent i 2012.
Kina har oppnådd imponerende resultater over flere tiår, og den nåværende langtidsplanen for forskning og teknologi har vært en hensiktsmessig mekanisme for å sikre en langsiktig og målrettet utvikling av kinesisk politikk. Men den pågående evalueringen vil være en egnet anledning til å gjøre noen nødvendige kursendringer, litt avhengig av evalueringens endelige konklusjoner. Det vil særlig kunne dreie seg om å styrke satsingen på unge forskere og på god forskningsledelse for å sikre kvalitet og nyskapning, å styrke satsingen på grunnforskning, å forbedre forsknings- og innovasjonsledelse i statsforetakene, prioritere samfunnsutfordringer klarere i forskningspolitikken, utvikle en spredningsorientert teknologipolitikk som bidrar til teknologisk oppgradering i næringslivet samt å styrke samarbeidet mellom forskning og næringsliv. Også selve planleggingsformen bør muligens settes under lupen, den dynamiske teknologi- og kunnskapsutviklingen har en tendens til å skape utfordringer for 15-årige programmer.
Svend Otto Remøe har bl.a. arbeidet med kinesisk forsknings- og innovasjonspolitikk for OECD og er en av de 12 internasjonale ekspertene som deltar i midtveisevalueringen av den kinesiske langtidsplanen for forskning og teknologi.