Forskning

Intervju med Reijo Miettinen: Finsk suksess i nytt lys

Professor Reijo Miettinen fra Universitetet i Helsinki besøkte nylig Oslo for å snakke om finsk kunnskaps- og innovasjonspolitikk. Dette er politikkområder der Finland ofte framstår som forbilde og foregangsnasjon, fordi landet gjerne figurerer på topp på mange internasjonale rangeringer for innovasjon, forskning og skoleprestasjoner. Miettinen har studert flere sider av finsk politikk på disse områdene og gir et litt annet bilde av den finske suksessen enn det vanlige.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Den internasjonale debatten om hva som er god innovasjonspolitikk, har i et par tiår hatt et sterkt «look to Finland»-innslag. Finsk innovasjonspolitikk har ofte blitt fremhevet, av OECD og andre internasjonale autoriteter, som en gullstandard for hvordan nasjonal forsknings- og innovasjonspolitikk bør designes og drives. Miettinen har imidlertid vært en kritisk stemme i hjemlig finsk debatt om landets forsknings- og innovasjonspolitikk. Han er psykolog og nå professor i voksenopplæring, men utga i 2002 en bok om hvordan Finland på 1990-tallet la om sin forsknings- og innovasjonspolitikk ved å ta i bruk det OECD-utviklede og -autoriserte konseptet om «nasjonale innovasjonssystemer» (NIS) som ramme for sin politikk. Den ble kun publisert i Finland og fikk mye mindre oppmerksomhet enn den fortjente. Men den som var heldig nok til å få tak i et eksemplar av hans kortfattede, men originale analyse, fikk her en ganske annen forståelse av finsk politikk spesielt og av «nasjonale innovasjonssystemer» generelt enn det som var vanlig på den tiden. Miettinen tok hull på det han betraktet som myter om finsk innovasjonspolitikk, som at den finske suksessen på IKT-området var et resultat av Finlands konsekvente bruk fra tidlig 1990-tall av NIS-konseptet som ramme for sin forsknings- og innovasjonspolitikk. Han fant forklaringen i ganske andre faktorer ved å søke i vesentlig lengre utviklingslinjer i finsk forskningspolitikk. Han var heller ikke imponert over det forskningsmessige grunnlaget for NIS og fant at det først og fremst vant gjennomslag i finsk politikk i kraft av at det ble brukt effektivt som politisk retorikk.
NIS-konseptet var ikke, understreker Miettinen, helt det det utga seg for, men bidro med et vokabular som reelt bidro til utviklingen av en politikk for den finske kunnskaps- og høyteknologibaserte veien ut av den dype økonomiske krisen som landet befant seg i på begynnelsen av 1990-tallet. Det bidro til å skape konsensus om nasjonens framtid og tildelte de sentrale sosiale partnerne roller for hvordan de alle kunne bidra til nasjonens felles beste. Det var en spesiell måte å si at vi er alle i samme båt på og at alle kan bidra, påpeker Miettinen. Det førte også til reelle politiske endringer, bl.a. i form av kraftig økning i bevilgningene til teknologiutvikling og en relativt mye svakere støtte til grunnforskning og universiteter.
Miettinen utga nylig en ny bok (se omtale s. 9), denne gangen uten noen av de problemene med tilgjengelighet som rammet den forrige. Her er hans analyse fra ti år tilbake av bruken av NIS i finsk forsknings- og innovasjonspolitikk innarbeidet og oppdatert.
Men nå har denne analysen kanskje mer historisk enn kritisk interesse, ettersom finsk forsknings- og innovasjonspolitikk synes å ha endret seg mye og i andre retninger i løpet av de årene som er gått?
På mange måter, ja. I løpet av de siste 10-15 årene har en bl.a. i stor grad gått vekk fra en ensidig bedriftssentrert og FoU- og høyteknologisk forståelse av innovasjon; nå snakker en også om sosial innovasjon, innovasjon i offentlig sektor, institusjonelle innovasjoner etc. Dette innovasjonsbegrepet er i ferd med å bli så bredt at det langt på vei er i ferd med å bli synonymt med «samfunnsmessig utvikling» generelt. NIS er fortsatt godt etablert og mye brukt i det finske forsknings- og innovasjonspolitiske språket. Men utvidelsen av innovasjonsbegrepet har utfordret det, og NIS-vokabularet brukes nok ikke med samme styrke i dag som på 1990-tallet.
Denne utvidelsen utfordrer vel også et annet trekk du påpekte ved finsk NIS-basert politikk, dens elitistiske karakter?
Ja, det gjør det, og et hovedpunkt i det jeg gjør i den nye boken er å fremheve den sentrale rollen som bred deltakelse og demokrati bør spille i kunnskapspolitikken på alle nivåer. Den politiske utviklingen i perioden da NIS satte premissene, svekket demokratiet; et fåtall personer fikk stor innflytelse på store reformer. Bredt sammensatte komiteer ble erstattet av små arbeidsgrupper som ble utnevnt av ministre. Jeg fant f.eks. at deltakelsen i de mange foresight-prosjektene som ble tillagt stor vekt i innovasjonspolitikken, var svært snever. De var dominert av økonomer og bedriftsrepresentanter, mens det sivile samfunn, fagforeninger, profesjons- og interesseorganisasjoner etc. sjelden var representert. Dette kan også ses som en skyggeside ved en sterkt konsensussøkende politikk; det er lettere å bli enig dersom antallet stemmer som bidrar, er få og avstemt på forhånd. Elitismen kommer også til uttrykk i en forskningspolitikk som i stadig sterkere grad har fokusert på «de aller beste».
Men vi har også fått øynene opp for gode og mindre elitistiske sider ved finsk kunnskapspolitikk i vid forstand, og det fikk stor betydning for min egen forståelse at jeg for noen år siden ble involvert i et prosjekt om spesialundervisning i finsk skole, forstått og studert som én av flere sentrale institusjoner i «the enabling welfare state», dvs. sider ved en velutviklet velferdsstat som ikke bare omfordeler ressurser, men også øker alles evne til å bidra og delta. Vi har ikke råd til å utelukke de manges evner og bidrag. Det er en forståelse som vinner fram på mange felter og måter. Innenfor vitenskapsstudier opererer en ikke med like skarpe skiller som tidligere mellom ekspert- og lekkunnskap, og når snart 2/3 av befolkningen har høyere utdanning, utvides antallet mulige kilder og former for ekspertkunnskap dramatisk. Som altså f.eks. lærerne i finsk spesialundervisning, som jeg møtte i dette prosjektet og fikk stor respekt for.
Din interesse for skole, grunnutdanning og spesialundervisning er ny i forhold til da du skrev boken om NIS; du har nå fattet stor interesse for begrepet «the enabling welfare state»?
Indirekte, for da jeg for et par år siden ble involvert i det nevnte prosjektet, var det en omfattende debatt i Finland om betydningen av resultatene fra PISA-undersøkelsene. Jeg har selv hatt en idé om at for å forstå dynamikken i kunnskapssamfunnet, er det viktig å fokusere på de institusjonene som skaper og styrker kompetanse og evner (capabilities). PISA-undersøkelsene understreket at Finland gjorde noe veldig riktig på dette området spesielt; at det er sider ved finsk skolepolitikk som fortjener oppmerksomhet om en er interessert i det Finland synes å gjøre riktig. Og dette er sider som trekker i stikk motsatt retning av det finsk politikk basert på «nasjonale innovasjonssystemer» gjorde.
Men de gode sidene ved finsk skole kan vel heller ikke forklare den finske IKT-suksessen, like lite som du fant at den NIS-baserte innovasjonspolitikken
gjorde det?
Jeg vil være forsiktig med å komme med sterke påstander om årsaker og virkninger. Mitt argument gjelder imidlertid ikke bare skolen, men det bredere spekteret av institusjoner som bidrar med det jeg kaller evneutviklende tjenester – «capability cultivating services» – offentlige biblioteker, barnehager etc. Mange institusjoner bidrar til å utvikle individuelle evner og kompetanse, og det er i alle fall et faktum at da utviklingen på IKT-området skjøt fart i Finland, så hadde ikke det vært mulig om ikke Finland da hadde et godt utbygd utdanningssystem – fra grunnskole tilhøyere utdanning – som bl.a. innebar at en hadde tilgang til ingeniører og andre høyt kompetente som det da ble behov for. Kvaliteten på hele utdanningssystemet har stor innovasjonspolitisk betydning.
Dette betyr likevel ikke at jeg mener at alt som skjer f.eks. i finsk politikk for høyere utdanning er riktig. Bl.a. har det hatt utilsiktede negative konsekvenser for finske universiteter, særlig for deres utdannings- og undervisningsoppgaver, at den konkurranseutsatte andelen av forskningsmidlene er blitt økt så mye. Det har ført til mye søknadsskriving, prosjektadministrasjon og til at vi har fått en stor gruppe forskere på korttidskontrakter som ikke deltar i undervisning.
Du snur på sett og vis opp-ned på hele vårt bilde av hva den finske suksessen består i. Mens en tidligere har fremhevet sider ved politikken som du kritiserer som elitistisk og ensidig opptatt av de få, fremhever du de sidene ved finske offentlige institusjoner og finsk velferdsstatspolitikk som holder fast ved målet om å være inkluderende og søke å nå alle?
Ja, jeg vil sterkt understreke betydningen av at særlig de offentlige nøkkelinstitusjonene som bidrar til å skape kompetanse og stimulere kreative evner fra tidlig alder av, de som yter «capability cultivating services», ivaretar sitt universelle sikte og sine inkluderende oppgaver, i hvert fall som et supplement til annen innovasjonspolitikk. I et slikt perspektiv er det grunn til å bekymre seg for konsekvensene av den sterke økningen i inntektsforskjeller, også i de nordiske landene, særlig med tanke på barn som får en dårlig start i livet, nettopp når det gjelder den type grunnleggende kompetanser som deres senere utvikling av innovative evner er avhengig av.
Indikatorer og rangeringer har kommet til å spille en sentral rolle på mange områder og nivåer av kunnskaps- og utdanningspolitikken og bidrar til at det blir viktig å komme blant de første og beste. Det gjelder universitetsrangeringer, og det gjelder PISA-undersøkelsene, som mange steder – også i Norge – har ført til mye fokus på tester og rangeringer som virkemidler for å bli bedre. Men Finland, som gjør det aller best på PISAundersøkelsene, liksom dere er best på forsknings- og innovasjonsindikatorer, er varsom i bruken av tester og rangeringer?
Absolutt, jeg vil formulere det så sterkt som at den finske suksessen i PISA er en direkte konsekvens av at finsk skolepolitikk i så liten grad er konkurranseorientert – vi har ikke mye privatisering, markeder for utdanningstjenester og bruk av målesystemer. Det vi har er en politikk basert på tillit – tillit til at et sterkt og velutdannet skolekollektiv gjør den jobben de er satt til og har kompetanse til å gjøre. I en spørreundersøkelse til rektorer og lærere for ett år siden svarte 93 prosent at rangeringslister av skoler ikke bør publiseres, fordi dette ville øke forskjellene mellom skoler. Hovedargumentet i min siste bok er at finsk utdanningssystem og -politikk, basert på institusjoner som er inkluderende, søker å nå alle og vektlegger likhet, kan levere både «eksellens» og likhet, til en beskjeden kostnad. Det er et sterkt argument, bl.a. kritisk rettet mot en utvikling som en f.eks. har sett i Sverige, der bl.a. økende forskjeller mellom skoler i ulike bydeler er en del av det bildet av uro vi ser i mediene.
Dine poenger om kompetanse, læring og «capability cultivation» synes beslektet med begreper vi er mer fortrolig med fra økonomisk litteratur og innovasjonsteori, slik som «human capital» og begrepet om læring, slik vi f.eks. finner det i Bengt-Åke Lundvalls versjon av NIS?
Jo, men den dominerende måten å snakke om menneskelige evner og kompetanse på, f.eks. «human capital», kommer fra økonomi og har ikke mye å bidra med om hvordan evner utvikles og om betydningen av kvaliteten på utdanning. Derfor har utviklingspsykologi, utdanningsvitenskap og de som arbeider i institusjoner som yter det jeg kaller «capability cultivating services», mye å bidra med. Det er del av en «demokratisering» av og utvidelse av grunnlaget for innovasjonspolitikken.
Når det gjelder betydningen av læring, har jeg gjort meg til talsmann for en læringsmodell basert på lokal eksperimentering og institusjonell læring. Stat, kommuner og næringssammenslutninger bør støtte lokale eksperimenter for å utvikle nye produkter og tjenester med støtte fra forskningsinstitusjoner. Det er en form for institusjonell læring som i Finland har utviklet egne organisatoriske former, der det bl.a. legges stor vekt på å spre erfaring gjennom besøk, «god praksis-messer» og beskrivelser av vellykkede prosjekter på internettplattformer. Noen forskere har omtalt dette som «demokratisk eksperimentalisme». Jeg tror det kan bli en viktig modell i lærende samfunn.