Forskning

«Impact» i Horisont 2020 – søknadsteknikk eller politikk?

Erfaringer fra den første utlysingen av midler under Horisont 2020 (H2020) og nye politiske signaler fra EU kan tyde på at EUs program for «forskning» beveger seg sterkere i retning innovasjon og kommersialisering enn antatt på forhånd. EUs nye «impact»-kriterium ser ut til å spille en viss rolle. Så langt har en stort sett bare diskutert hvordan søknader bør skrives for å imøtekomme dette. På litt lengre sikt kan det være viktig også å ta opp mulige politiske implikasjoner og/eller problematiske sider av en utvikling der tyngdepunktet i «verdens største forskningsprogram» kan bli forskjøvet fra forskning til innovasjon i mye sterkere grad enn forventet – og kanskje mer enn godt er.

EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
Norge har siden midt på 1990-tallet deltatt i EUs rammeprogrammer for forskning med noe nær de samme rettighetene som EUs medlemsland. Inntil 2014 har det alltid vært et spørsmål om «forskning», men det åttende rammeprogrammet er uttrykkelig ikke bare et program for «forskning» (FoU), men for forskning og innovasjon. Navnet «Horisont 2020» markerer tilhørighet til Europe 2020, EUs overordnede strategi for vekst og bærekraft, og programmet er «innovasjonsunionens» finansielle instrument, en av strategiens sju hovedpilarer.

Så det har vært klart fra starten at innovasjon skulle med, men ikke hva det ville bety i praksis. Mange gikk åpenbart ut fra at det meste ville bli omtrent som før. Så enkelt var det ikke, fikk mange erfare. Rutinerte EU-aktører, som SINTEF, brant seg på å gjøre ting i første utlysingsrunde på samme måte som de hadde hatt suksess med tidligere. Det mange hadde oversett eller undervurdert var betydningen av EUs nye kriterium for rangering av søknader: «impact». Ikke bare er det nytt, det synes i praksis å avtegne seg som det viktigste av tre hovedkriterier. For å skåre tilstrekkelig høyt på «impact» bør/må prosjekter legge fram konkrete planer for realisering av prosjektresultater som nye produkter, tjenester og løsninger på samfunnsutfordringer. Det skal sannsynliggjøres at resultatene faktisk vil bli tatt i bruk innen kort tid, gjerne i form av en «forretningsplan», og det er, synes det, i praksis et krav at brukere og praktikere må med i prosjektkonsortiene. «Uten å ha med de som kan utnytte prosjektresultatene, er det vanskelig å nå opp, spesielt innenfor samfunnsutfordringene», påpeker Christopher Lech, Forskningsrådets nasjonale NCP-koordinator.

Prosjekter som får støtte, skal rapportere om hva som skjer med «impact»-planen i opptil fire år etter at prosjektet er avsluttet. Resultater fra de første fordelingsrundene peker i retning av sterkere anvendelses- og innovasjonsorientering. Vi hørte tidlig om Stavanger kommunes store Triangulum-prosjekt, som var en hovedforklaring på at norsk retur gikk opp fra under 1,7 prosent i sjuende rammeprogram til nesten 1,9 prosent i første runde i H2020.

Dette er, som Erik Yssen påpekte i Forskningspolitikk nr. 2, 2015, «ikke … et typisk  forskningsprosjekt, men et stort demonstrasjons- og innovasjonsprosjekt der ulike aktører deltar». Nye prosjekter med norske kommuner i nøkkelroller er kommet til, og norske bedrifter gjør det bedre enn tidligere, mens universiteter og høgskoler slet innledningsvis med å få gjennomslag. Nå ser det ut til å gå bedre. Gjennom kurs i prosjektskriving, sjekklister og flaggede suksesshistorier er budskapet om «impact»-kriteriets store betydning spredt: prosjektbeskrivelsene må legge mye større vekt på «impact»-delen, det bør lages overbevisende forretningsplaner («involver TTOene», anbefaler Lech), og «sluttbrukere» må med i prosjekt-konsortiene. Budskapet er nådd fram – SINTEF har, rapporteres det, lært av sine feil, og prosjektbevilgningene renner igjen inn. Dette er selvsagt bare bra – returen fra H2020 skal økes og spillet må spilles, etter EUs regler. Men viktige politiske implikasjoner kan gå under radaren om det som skjer kun oppfattes og diskuteres som spørsmål av søknadsteknisk og -taktisk karakter, slik tilfellet så langt har vært. Det faller naturligvis godt inn i mønsteret for hvordan norsk tilpasning til EU-politikk gjerne skjer. Men det kan dreie seg om spørsmål med videre forsknings- og innovasjonspolitiske implikasjoner enn som så.

At det blir mer «innovasjon» i H2020 enn i forgjengerne har altså vært klart fra starten, også i grunnlaget som Stortinget fikk seg forelagt da det godkjente norsk deltakelse i H2020. Men forskyvningen mot innovasjonspolen kan ha blitt sterkere underveis, under påvirkning av den vedvarende stagnasjonen i europeisk økonomi. EU-president Junckers kriseplan for å stimulere til økt investering for ny vekst i Europa ble delvis finansiert med omdisponerte H2020-midler; han ville også at den «rene» forskningsdelen av H2020, ERC, skulle bidra. Etter hvert ble riktignok H2020-bidraget til kriseplanen noe redusert og ERC skjermet, men tilnærmingen er klar: H2020s rolle i EUs plan for å «forske» seg ut av krisen er tydeliggjort og skjerpet.

«Impact»-kriteriets ekstra momentum til H2020s bevegelse mot («slutt»)bruk og marked, kan vise seg å bli sterk nettopp fordi kravet om å integrere forskning og innovasjon knyttes til enkeltprosjektnivå. Å kreve av hvert eneste prosjekt (ERC-prosjekter unntatt) at det helt eller delvis (også) skal være et demonstrasjons-, kommersialiserings- og/eller innovasjonsprosjekt, legger sterke føringer på problemvalg og prosjektopplegg på et så gjennomgripende og fundamentalt nivå at totaleffekten kan bli stor.

Det er naturligvis altfor tidlig å ha bastante oppfatninger om hvor sterk effekten faktisk blir. Kanskje viser det nye signalordet «impact» seg som lite annet enn et nytt, tidsriktig navn for gamle, gode «relevans». Som det framgår av en annen artikkel i dette nummer av Forskningspolitikk, blir det stadig vanligere at forskningsprosjekter med offentlig støtte avkreves – ex ante og/eller ex post – rapport («fortellinger») om antatt/mulig/sannsynlig/påstått samfunns-«impact». Men EU går, som det også påpekes, vesentlig lenger enn andre i å bruke «impact» som utslagsgivende kriterium for å rangere søknader og avgjøre om de er støtteverdige eller ikke.

Men om så endringene blir betydelige, hva kan være «galt» med det? Om den norske EU-strategien legges til grunn, spiller det liten rolle; den handler mer enn noe annet om «retur» – og retur er retur, uansett om pengene brukes på forskning, demonstrasjon eller innovasjon, eller om det er (norske) bedrifter, kommuner eller forskningsmiljøer som henter pengene «hjem». Og hvem kan ha noe negativt å si om å prøve å få mer «virkelige» resultater fra «forskningen»; til syvende og sist er det jo nettopp samfunnsnyttige løsninger, salgbare produkter og konkurransedyktige bedrifter forskning skal føre til. Forskning «for sin egen skyld» vil få (utenom akademia) ha mye av, og resultatene bør komme jo før jo heller – ikke minst i Europa, der det haster med å komme seg ut av krisen.

Så enkelt er det naturligvis ikke. Flere ting i norsk forskningspolitikk generelt og H2020-politikk spesielt kommer i et nytt lys om endringene blir gjennomgripende. Selv for norsk «returpolitikk» er det ikke likegyldig om H2020 blir mer innovasjons- enn forskningspolitikk. At forskningsandelen av EU-kontingenten i tilfelle bør nedjusteres betydelig, er neppe blantde viktige spørsmålene i denne sammenhengen, men også det kan kreve litt oppmerksomhet om så mye mindre skal regnes som «forskningsbevilgning» at det virker inn på viktige (sic) politiske mål som forskningsbevilgningenes årlige vekst og andel av BNP.

Viktigere er det om regjeringens handlingsplan for å styrke norsk EU-deltakelse i stor grad er feiladressert. Om H2020 i vesentlig høyere grad enn antatt skal støtte innovasjon, inkludert innovasjon for offentlig sektor (jf. store kommuneledede prosjekter), kan det være skjevt og ineffektivt at marsjordren og stimuleringstiltakene ensidig retter seg mot høyere utdanningsinstitusjoner og forskningsinstitutter og er finansiert av Kunnskapsdepartementet alene. Om det mest er innovasjon det dreier seg om, bør også andre departementer engasjere seg sterkere, andre sektorbudsjetter bidra og andre samfunnsaktører mobiliseres og stimuleres.

Utviklingen i H2020 kan også få omfattende strukturerende effekter på norsk forskning generelt, blant annet som følge av de forhøyede krav om økt norsk retur. Den tydelige marsjordren til universiteter, høgskoler og institutter om å feste blikket på pengesekken i Brussel fører til at svært mye mer ressurser i norsk forskning bindes opp enn det den høye og økende kontingenten representerer, blant annet i form av finansielle støtteordninger, støttefunksjoner i forskningsråd og institusjoner, egenandeler, tid til søknadsskriving, nettverksbygging osv. Og stadig mer av dette kan bli innsats uten gevinst, om enda flere følger pålegget om å «søke mer» og om de svært høye avslagsprosentene i H2020 fortsetter (eller øker). Ringvirkningene blir enda større dersom det i økende grad knyttes betingelser til nasjonal finansiering om å konkurrere i Brussel.

Kan prisen, i form av så vel ressursinnsats som struktureffekt, bli så høy at det nødvendiggjør en ny kost/nytte-vurdering av innsatsen? Det er utvilsomt mye penger å hente i Brussel, men det er også, som Erik Yssen påpekte i ovennevnte intervju, en myte at H2020s budsjett er så enormt mye større enn sin forgjenger, særlig om H2020s årsbudsjetter sammenliknes med de siste års budsjetter under sjuende rammeprogram. Den antatte veksten for forskning blir raskt mer enn spist opp om tyngdepunktet forskyves kraftig mot innovasjon.

Vi stanser der i denne omgang – uten å ha reist de enda mer fundamentale spørsmålene om hvorvidt det kan bli god forsknings- og innovasjonspolitikk av dette. Presses så mye inn i hvert enkelt prosjekt at det verken blir god forskning eller effektiv innovasjon? Og blir en så stor del av virksomheten knyttet så tett til marked og umiddelbar anvendelse at virksomhet med mer åpne, eksplorative og langsiktige mål fortrenges og minimeres? Det er mange gode grunner til å følge nøye med i – og innhente god empiri om – det som skjer i H2020.