Horisont 2020, som er det nye europeiske rammeprogrammet for forskning og innovasjon, iverksettes fra 1. januar 2014 med et budsjett på ca. 70 mrd. euro. Det viderefører tradisjonen fra de tidligere rammeprogrammene, men introduserer også mye nytt, bl.a. større vekt på innovasjon, nye typer partnerskap, økt samarbeid med tredjeland og internasjonale organisasjoner, mer koordinering og samfinansiering med nasjonale programmer. Norsk forskningspolitikk står overfor utfordringer som vil dreie seg om mye mer enn å få mer tilbake av økte kontingenter
SVEND OTTO REMØE, SPESIALRÅDGIVER, NORGES FORSKNINGSRÅD
sore@forskningsradet.no
Horisont 2020 (H2020) lanseres i løpet av de nærmeste månedene med en første utlysning som blir stor, siden den dekker de første to årene av det sjuårige programmet. Det er bygget på tre hovedpilarer (se detaljert oversikt i faktaboks): Eksellent forskning skal styrke kvaliteten i det europeiske forskningssystemet og har fokus på strategisk grunnforskning (ERC), forskning rundt framtidsteknologier, mobilitet og forskningsinfrastruktur. Industrielt lederskap skal satse bredt på teknologisk utvikling og innovasjon, på små og mellomstore bedrifter og på nye grep for å styrke finansieringsgrunnlaget for innovasjon.
Samfunnsmessige utfordringer er programmets tredje hovedpilar, for forskning innrettet mot i alt sju definerte pan-europeiske og internasjonale utfordringer, ikke ulike de tematiske hovedprioriteringene fra tidligere rammeprogram.
Men H2020 lanseres i en situasjon som er preget av finanskrisen i 2008 og den påfølgende økonomiske krisen i Europa. H2020 er i betydelig grad påvirket av den brede strategien for økonomisk gjenreisning og innovasjon som går under navnet Europe 2020. Det er også en betydelig del av det europeiske forskningsområdet ERA som er utviklet til et komplekst europeisk samordningsområde for forskning og innovasjon, ikke minst gjennom initiativ til fellesprogrammer (JPI), mobilitetsforsterkende tiltak, tiltak for åpen tilgang til forskningsresultater o.l. Det europeiske teknologiinstituttet (EIT) har fått styrket sin posisjon og delfinansieres fra H2020; det samme gjelder felles-europeiske programmer som COST og Eurostars. H2020s utvidede rolle kan med andre ord beskrives som en vidtspennende finansieringskilde for ulike samarbeidsordninger i Europa. Men det strategiske innholdet i denne politikken er langt fra ny, den går tilbake til tiden før rammeprogrammene startet opp og er tett knyttet til utviklingen i EUs traktater.
Opprinnelsen: Spinelli og Dahrendorf
Altiero Spinelli og Ralf Dahrendorf (for øvrig en kjent samfunnsforsker) var i perioden 1970-1974 toneangivende kommissærer med ansvar for å utforme det daværende fellesskapets gryende forskningspolitikk. I tiden forut for deres funksjonstid hadde tre ulike europeiske «communities» utviklet sin sektorpolitikk: Kull- og Stålunionen, Euratom, som var basis for ambisiøs forskning knyttet til kjernekraft, og det økonomiske fellesskapet EEC som fremfor alt stimulerte forskning innen landbruk. Men den sektororienterte politikken kom også i miskreditt, og man ble i økende grad opptatt av det man oppfattet som teknologigapet, særlig i forhold til USA. Den forskningspolitikken som vokste fram rundt 1970, ble derfor tuftet på ideen om at en ikke skulle ekskludere noe samfunnsområde fra forskningspolitiske prioriteringer. Med sammensmeltingen av de tre fellesskapene til ett institusjonelt system i 1967, ble grunnlaget dermed også lagt for en generell forskningspolitikk for å styrke konkurranseevne og industriell vekst ved hjelp av teknologisk utvikling.
Spinelli tiltrådte i 1970 med en forsknings- og utviklingspolitikk for industriell utvikling. Han la det institusjonelle grunnlaget gjennom en omorganisering av generaldirektoratene som bl.a. innebar at en opprettet to industrirettede direktorater: DG III for industri og DG XII for forskning, med et klart industrielt mandat knyttet til utviklingen av et gryende indre marked. Spinelli var føderalist og ønsket et fellesskap som skulle være en spydspiss når det gjaldt å fremme moderne industriutvikling og framtidsrettede teknologier som telekommunikasjon, elektronikk og transportsystemer. Han var ihuga motstander av medlemslandsinitiativ, bl.a. de som ledet til at nettverksprogrammet COST ble opprettet.
I 1973 tiltrådte imidlertid Ralf Dahrendorf som kommissær, og han hadde helt andre ideer. Ifølge ham var Europas utfordring å styrke det vitenskapelige grunnlaget for økonomisk og sosial utvikling. Hans løsning lå i et forslag om et European Scientific Area, sammen med en sterkere koordinering av medlemslandenes ressurser til et indre marked for intelligens og kunnskap. Særlig viktig var det å koordinere landenes nasjonale politikk for forskning, og Dahrendorfs innsats ledet bl.a. til opprettelsen av European Science Foundation (ESF) og en Scientific and Technical Research Committee (CREST).
Spinellis og Dahrendorfs politiske ideer ble videreført i en fortsatt styrking av fellesskapets forskningsinnsats, etter hvert i form av rammeprogrammer. Dahrendorfs innsats kan ses som en forløper for dagens ERA.
Rammeprogrammet lanseres
Etter ti år med industrielt rettet forskning og utvikling i ulike programmer og institusjoner, hadde kompleksiteten nådd et svært høyt nivå, og det vokste fram en erkjennelse av at fellesskapet ikke hadde en robust og bærekraftig politikk på dette området. Det første rammeprogrammet ble derfor lansert i 1984 og skulle fungere som en matrise for å koble sammen de forskjellige programmene, seg imellom og med ulike politikkområder. Et slikt rammeprogram ble legitimert gjennom de såkalte Riesenhuber-kriteriene som spesifiserte det politiske grunnlaget for Kommisjonens rolle i utvikling og implementering av forskningspolitiske tiltak i forhold til medlemslandenes.
I 1986 ble Enhetsakten vedtatt. Den dannet grunnlaget for det indre marked og dermed for den tiltakende økonomiske integrasjonen. Målsettingene endret seg fra å ha vært hovedsakelig teknologiske til å bli økonomiske, og integrasjonen skjedde også ved at en innlemmet nye land med svake økonomier, som Spania og Portugal. De neste to rammeprogrammene (2 og 3) ble derfor også i sterkere grad knyttet til politikkområder som dermed fikk økt betydning, som regionalpolitikken. Rammeprogrammet var med dette blitt institusjonalisert.
Nye politikk- og forskningsområder innlemmes
Maastricht-traktaten av 1992 intensiverte det politiske samarbeidet i Europa og trakk nye politikkområder, som f.eks. den sosiale dimensjonen, inn under Kommisjonens ansvar. Traktaten skapte også et omfattende og krevende rammeverk med hensyn til hva som skulle forstås som den europeiske tilleggsverdien (European Added Value, EAV) av forskningsinnsatsen på europeisk nivå. Det ble nå tydeligere at rammeprogrammet skulle tjene som støtte for den nye unionens ulike politikkområder, noe som førte til at forskningsområder utenfor den industrielle og teknologiske hovedprioriteringen fikk økt legitimitet. Det fjerde rammeprogrammet fra 1994 inneholdt derfor også det første oppslaget til samfunnsforskning, om enn forsiktig innrettet mot visse sosiale sider ved den teknologiske utviklingen.
Maastricht-traktaten innebar et tidsskifte. Den fikk stor innvirkning på rammeprogrammene gjennom 1990-årene, og i utformingen av det femte rammeprogrammet kan man ane forløperen til satsingen på «store samfunnsmessige utfordringer» i H2020. Men samtidig ser en også begynnelsen til et program som skal tjene mange mål og interesser.
Traktat-utviklingen utover i 1990-årene og inn på 2000-tallet (Amsterdamtraktaten undertegnet i 1997 og Nicetraktaten i 2001) fikk ikke nevneverdig betydning på forskningspolitikken. Derimot kom koordinering av medlemslandenes forskningspolitikk på agendaen igjen mot slutten av 1990-tallet, og det europeiske forskningsområdet (ERA) ble lansert i 2000 sammen med en mer ambisiøs satsing på forskning, bl.a. i form av det kjente Barcelona-målet om å øke forskningsinvesteringene til tre prosent av medlemslandenes brutto nasjonalprodukt (BNP). I mangel av institusjonelle og politiske rammebetingelser fikk imidlertid ERA-satsingen liten skyvekraft; det ble lite mer enn en oppblomstring av ERANET- prosjekter finansiert av det sjette rammeprogram.
Lisboa-traktaten: krise og ny giv
Lisboa-traktaten ble undertegnet i 2007 og implementert i 2009 etter en del omkamper. Den fikk betydelig innvirkning på den samlede forskningspolitikken i og med at ERA ble traktatfestet som felles forpliktelse. Det ble samtidig satt i gang en ny ERA-satsing etter initiativ fra Kommisjonen, denne gangen med et klarere traktatmessig grunnlag for medlemslandenes forpliktelser. CREST ble omdannet til ERAC, komiteen for styring av det europeiske forskningsområdet, og ERA ble konkretisert i fem klare satsinger, bl.a. felles programinitiativ (Joint Programming Initiatives, JPI) og mobilitetsregler. Den internasjonale dimensjonen ved ERA ble tydeliggjort med et eget strategisk forum (SFIC), og den nye traktaten inneholdt også nye spilleregler for hvordan Kommisjonen og medlemslandene kunne opptre overfor land utenfor EU, noe som hadde implikasjoner for internasjonalt forskningssamarbeid.
Slutten av 2000-tallet ble preget av en situasjon ikke ulik den man hadde på 1990-tallet: økonomisk krise, ny traktat, sviktende innsats fra medlemslandene grunnet budsjettproblemer og forsterket rolle for Kommisjonen. Samtidig var den økonomiske krisen ikke bare europeisk, men global, og andre globale utfordringer stod i kø, ikke minst klimautfordringen.
H2020 og ERA – høyere forventninger og nye utfordringer
Når H2020 nå lanseres, er det ikke bare et program som skal nå mange mål og innfri mange forventninger, det er også en finansieringskilde for mange ulike tiltak i et bredt anlagt ERA, inkludert ulike former for offentlig-offentlig og privat-offentlig partnerskap. Som en økologi for finansiering av forskning og innovasjon omfatter H2020 virkemidler som skal gi budsjettmessige multiplikatoreffekter ved å utløse privat og nasjonal samfinansiering. Både Spinelli og Dahrendorf, særlig den siste, ville smilt bredt i dag. ERA er etablert og traktatfestet og innebærer nye samarbeidsformer og regler i et europeisk forskningsområde som ikke bare består av samarbeidsprosjekter på tvers av land, men er institusjonalisert. Samtidig reiser H2020 nye spørsmål: Kan det levere og innfri høye politiske forventninger til at det skal bidra til å løse ulike store samfunnsmessige utfordringer? Er kravene til kritisk masse så høye at de vil føre til byråkrati og ineffektivitet? Vil H2020 kunne utvikles til å bli Europas viktigste bidrag til et globalt og multilateralt forskningssystem som fører til mer effektivt samarbeid og utnytting av globale ressurser? Og ikke minst: Vil H2020 virkelig bidra til at europeisk næringsliv løfter sitt innovasjonsnivå, blir mer konkurransedyktig, innlemmes i globale verdikjeder og skaper sårt tiltrengte arbeidsplasser?
Fra norsk side reiser denne utviklingen nye utfordringer. Det er ikke lenger tilstrekkelig med en strategi for deltakelse i rammeprogrammet. Med et økende budsjett i H2020 blir det også vanskelig å opprettholde en forsvarlig «return» om ikke kapasiteten i det norske forskningssystemet økes. H2020 vil ikke bare medføre at norske kontingentinnbetalinger øker, det styrkede ERA vil også i økende grad legge føringer på nasjonale ressurser, med et tilsvarende sterkere behov for å prioritere. Det blir helt kritisk med en effektiv strategi for deltakelse i et ERA slik som andre land er forpliktet til, men hvor Norge er definert som tredjeland. Kun aktiv strategisk intelligens og presist kunnskapsgrunnlag kan sikre at norsk forskning kan delta aktivt i og få økt merverdi fra et stadig mer omfattende europeisk forsknings- og innovasjonssamarbeid.
EUs Europe 2020-strategi har fem hovedmål: sysselsetting, fornybar energi og utslippsreduksjon, utdanningsnivå, fattigdomsreduksjon og FoU-intensitet. I hvilken grad målene blir oppfylt skal måles på åtte hovedindikatorer, hvorav den ene er knyttet til målet om FoU-intensitet og består av den velkjente indikatoren for FoU-ressurser som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP). For å supplere indikatoren for FoU-ressurser (input), har EU en stund strevet med å utvikle en tilsvarende hovedindikator for innovasjon (output). Dette arbeidet er nå sluttført i og med at Kommisjonen publiserte indikatoren i september i år. Den er ment å gi et enkelt mål på «i hvilken grad ideer fra innovative sektorer evner å nå ut på markedet, skape bedre jobber og gjøre Europa mer konkurransedyktig». Den kombinerer fire delindikatorer: (1) teknologisk innovasjon, målt som antall europeiske patentsøknader i forhold til BNP (PCT); (2) andel av sysselsetting i kunnskapsintensive sektorer, som er sektorer der minst 1/3 av de ansatte har høyere utdanning (KIA); (3) konkurranseevne i kunnskapsintensive sektorer (både tjenester og varer), som igjen er sammensatt av to delindikatorer, hhv. bidrag fra high tech- og medium tech-sektorer til handelsbalansen med utlandet (GOOD) og kunnskapsintensive tjenestesektorers andel av samlet eksport av tjenester (SERV ) samt (4) sysselsetting i hurtigvoksende bedrifter i innovative sektorer (DYN). Ifølge en fokusartikkel i den nylig publiserte indikatorrapporten for 2013 er indikatoren kontroversiell og vanskelig å tolke. Og som samme artikkel forutsa, slår indikatoren svært negativt ut for Norge, som havner i selskap med bl.a. Tsjekkia, Spania, Estland, Hellas og Romania i nest laveste gruppe (av fem), for «medium-low performers». Sverige er, som vanlig, i gruppen av de aller beste («top performers»), mens Danmark og Finland følger i gruppen deretter («very good performers»). Norge fremhever seg særlig med en i særklasse lav skåre – mye lavere enn for noe annet land i sammenlikningen – på indikatoren for kunnskapsintensive næringers bidrag til handelsbalansen (GOOD), jf. figuren som viser Norges skåre relativt til EUgjennomsnittet.
Kilder: Pressemelding fra EU-kommisjonen 13.9.2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-831_da.htm og arbeidsdokument fra kommisjonen om indikatoren (SWD(2013) 325 final), http://ec.europa.eu/research/press/2013/pdf/staff_working_document_indicator_of_innovation_output.pdf
