Forskning

Forslag til nytt finansieringssystem for høyere utdanning – godt mottatt, men to vanskelige spørsmål

Den faglige ekspertgruppen som i april 2014 ble oppnevnt for å utvikle forslag til nytt finansieringssystem for høyere utdanning, overleverte sin rapport til kunnskapsministeren rett etter nyttår. Høringsuttalelsene til forslaget viser overveiende positive reaksjoner, men det er uenighet om hvorvidt basisbevilgningene bør omfordeles mellom institusjonene, og de fleste mener at forslaget om utviklings-, kvalitets- og profileringsavtaler er uferdig.
EGIL KALLERUD, FORSKNINGSPOLITIKK
To tunge politiske prosesser med potensielt store konsekvenser for høyere utdanningsinstitusjoner pågår nå parallelt: strukturreform og ny finansieringsmodell. De synes verken i prosess eller innhold å være direkte koplet til hverandre, men de overlapper, og resultatene av begge vil måtte avstemmes mot hverandre. Den politiske temperaturen er ulik i de to spørsmålene. Debatten om strukturreform, som nesten bare har dreiet seg om fusjoner, øker i intensitet mens Kunnskapsdepartementet legger siste hånd på reformmeldingen. Diskusjonen om forslaget til ny finansieringsmodell er mindre synlig, den finner først og fremst uttrykk i de mange høringsuttalelsene til forslaget som Kunnskapsdepartementet har lagt ut på sin hjemmeside.
Gunstig for institusjonene
Hovedinntrykket av innspillene gir noe av forklaringen på forskjellen, her synes det  å være bred enighet, i hvert fall blant institusjonene selv, om hovedtrekkene i utvalgets forslag. Og i mange delspørsmål der utvalget fremmer mer diskutable forslag, er det utstrakt enighet om enten å fortsette som før, utsette for videre utredning eller oversende til etablerte prosedyrer/aktører som kan levere bedre forslag. Tidsplanen for gjennomføring er mindre stram enn for strukturmeldingen, men likevel langt fra romslig; mye forventes gjort i budsjettproposisjonen for 2016. Og tross betydelig enighet på overordnet nivå vil det bli hektiske tider for tallknusere og budsjetteksperter som skal finkalibrere komponenter det er usikkerhet eller uenighet om (som satser og beregningsfaktorer).
At sektoren selv er godt fornøyd med hovedelementene i forslaget, er ikke vanskelig å forstå. Forslaget er, sett med institusjonenes egne øyne, gunstig: Grunnbevilgningens basiskomponent som skjermes mot resultatvurdering og konkurranse, skal være så høy som 70 prosent; uttelling for studieresultater skal som før beregnes med «åpne rammer», dvs. at midler tildeles etter standardsatser til den enkelte institusjon ut fra egne resultater. I motsetning til i eksisterende system skal også de fleste tellende forskningsresultater få åpen ramme, dermed slipper institusjonene å konkurrere seg imellom om fordelingen av en gitt bevilgning. Det ene unntaket gjelder uttelling for vitenskapelige publikasjoner som fortsatt skal ha lukket ramme, men her skal rammen økes, så ingen kommer dårligere ut ved innføringen av nytt system. Insentivet i den åpne rammen for deltakelse i EUs forskningsprogrammer er meget generøs (en nasjonal krone per EU-krone), og for å hente inn penger fra det europeiske forskningsrådet (ERC) spesielt er insentivet svært kraftig (to kroner per EU-krone). På toppen av dette fremmer ekspertgruppen forslag om at den framtidige veksten i forskningsbevilgningene gjennom Forskningsrådet særlig bør komme i poster/ordninger «som har UH-sektoren som viktigste mottaker», dvs. sentre for fremragende forskning og fri prosjektstøtte (Fripro) (i praksis henter de «gamle» universitetene her ut det meste). Sett med et finansdepartementsblikk kjennetegnes forslaget av mange vekst- og få kontrollmekanismer.

Entusiasmen for komiteens forslag er mer avdempet i eksternes høringsuttalelser; mange brukere av UH-sektorens kandidater og kunnskap savner mekanismer som fanger opp arbeids- og næringslivets behov. NHO avviser hovedmodellen fordi konkurranse har for liten plass og viser til eget forslag om å overføre deler av grunnbevilgningen til Forskningsrådet.

Kontinuitet
Det er også allmenn tilfredshet med forslagets tydelige kontinuitet med eksisterende system, som i hovedsak oppfattes som vellykket og velfungerende. Men også mye av det som er nytt, får bred støtte: innføring av ny indikator for ferdige kandidater, kombinert med reduserte satser for avlagte studiepoeng, ønskes velkommen, med litt varierende syn på satser; det samme gjør forslaget om å redusere antallet studiekategorier med ulike kostnadssatser fra seks til fire, også her med en viss meningsvariasjon om satsene. Det er ulike meninger om nivå-2-publikasjoner bør telle fire ganger mer enn nivå-1-publikasjoner (som utvalget foreslår) eller bare tre (som nå), og de fleste avviser at forfatterandeler av samforfattede publikasjoner skal beregnes ved å dele på kvadratroten av antall forfattere. Dette er imidlertid uansett spørsmål der det nasjonale publiseringsutvalgets vurderinger og forslag vil veie tyngre enn ekspertgruppens.

I to spørsmål er det imidlertid snakk om vesentlig mer enn justeringer og finkalibrering: for det første i spørsmålet om hvorvidt den store basiskomponenten på 70 prosent av grunnbevilgningen skal dekomponeres og oppgavespesifiseres eller ikke, og for det andre, i forslaget om å introdusere et helt nytt element i forhold til eksisterende system: såkalte «utviklings-, kvalitets- og profileringsavtaler» (UKP-avtaler).

Krav om omfordeling
I spørsmålet om hvorvidt basisdelen bør dekomponeres eller ikke kommer sterke interessemotsetninger mellom institusjonsgrupper tydelig til syne. De fleste høgskolene og de nye universitetene er «skuffet» over at komiteen ikke har dekomponert og dermed skapt større transparens i denne store budsjettkomponenten, og i stedet bare viser til at til dels store ulikheter mellom institusjoner og institusjonsgrupper i grove trekk samsvarer med ulikheter i oppgaver. De «gamle» universitetene støtter komiteen, og Universitetet i Oslo (UiO) tar kraftig i med sin påpekning av at et «ønske om mer gjennomsiktighet bare [kan] forstås som et ønske om refordeling av midler mellom institusjoner», og advarer «så sterkt de kan» mot dekomponering og omfordeling. For mange høgskoler og universiteter er det eksplisitt et omfordelingsspørsmål, siden de mener det har skjedd endringer i oppgaver som ikke er reflektert i de budsjettene som er utgangspunkt for innføring av nytt system. Økende krav til at undervisningen skal være forskningsbasert i hele sektoren er et springende punkt. I dette spørsmålet blir det vanskelig, for ikke å si umulig, å gjøre alle til lags.

Uklart om UKP-avtaler
Punktet om UKP-avtaler framstår som et element som på flere måter bryter med hovedmønsteret i forslaget ellers. Det representerer en form for dekomponering av basis, og gjør likevel en del av denne resultatavhengig, det skal håndtere «ikke-kvantitative» mål (kvalitet, profilering, samspill med arbeids- og næringsliv) innenfor en kvantitativ budsjettramme (fem prosent av basis), og rammen er dessuten i en viss forstand lukket, ettersom departementet kan omfordele denne delen av basisbevilgningen mellom institusjonene ut fra vurderinger av hvor godt de har innfridd avtalte mål. Og mens hensynet til institusjonenes autonomi og strategiske handlingsrom ellers er hovedargument for en stor og udifferensiert basisbevilgning, blir den utskilte UKP-komponenten blant annet begrunnet med at «systemansvaret ikke bare [kan] overlates til institusjonene». Institusjonenes autonomi svekkes også, påpekes det i flere innspill, ved at det er NOKUT og Forskningsrådet som skal evaluere hvordan institusjonene innfrir avtalte UKP-mål. Hovedmønsteret i uttalelsene om UKP-avtaleforslaget er at de fleste, på tvers av institusjonskategorier, er prinsipielt velvillige, men også avventende og forbeholdne; enkelthetene i komiteens skisse avvises på bred front. De fleste oppfatter skissen til en ordning med UKP-avtaler som nettopp det, en skisse der det meste må justeres og videreutvikles. UiO er tydelig i sin avvisning av skissen, som de mener legger til rette for økt politisk styring og innsnevrer institusjonenes autonomi. Eksterne stiller seg gjennomgående positive til tanken om UKP-avtaler, det er her de blant annet finner en åpning i finansieringsmodellen for å gjøre arbeids- og næringslivets behov gjeldende.

Gjennomgående skjevheter?
I de innkomne uttalelsene avtegner det seg også et gjennomgående mønster som tyder på at forslaget på en del punkter, ikke bare i spørsmålet om dekomponering av basis, kan bli oppfattet som mer gunstig for de «gamle» universitetene enn for de øvrige institusjonene. At ulikhetene i synspunkter til en viss grad følger institusjonelle skillelinjer, synes for eksempel å være tilfellet i spørsmål som om bevilgninger fra Forskningsrådet bør tas ut av resultatkomponenten (slik komiteen foreslår), om det bør utvikles en formidlingsindikator og om systemet bør omfatte en såkalt BOA-indikator (for eksterne inntekter), om veksten i forskningsbevilgninger gjennom Forskningsrådet først og fremst bør komme i «rene» kvalitetsposter eller også, og i (minst) like høy grad, i profesjonsrettede bevilgninger og bevilgninger for å løse store samfunnsutfordringer. Mønsteret gjenfinnes også et stykke på vei i synet på styrken i ERC-insentivet. De fleste støtter et sterkt generelt EU-insentiv, men «de to store», UiO og NTNU, har avvikende syn på styrken i ERC-insentivet. UiO mener at det «er avgjørende at ERC-insentivet er spesielt sterkt» om regjeringens mål for EU-retur skal nås, det bør derfor være «minst dobbelt så stort» som for andre EU-midler. NTNU mener derimot at «det er lite sannsynlig at en så kraftig styrking av insentivet vil gi særlig økt deltakelse», og etter deres syn er «deltakelse i EU-programmene … viktigere for Norge».

Forskningspolitikk 1-2015_fig. s 11