Forskning

Forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning – et broket organisatorisk bilde

Organisering av forskningspolitisk rådgivning er blant forskningspolitikkens klassiske temaer, blant annet knyttet til etablering (og oppløsning) av særskilte forskningspolitiske rådgivningsorganer. Det er stor variasjon i måten ulike land organiserer slik rådgivning på, og løsningene er ofte kortlivet. Nytt på rådgivningsfronten, blant annet fra Sverige og Danmark, illustrerer noen av dilemmaene knyttet til organiseringen av forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning.

EGIL KALLERUD OG KAARE AAGAARD, FORSKNINGSPOLITIKK
Vi ser ofte at ulike lands forskningspolitikk utvikler seg i konvergent retning og har mange fellestrekk på sentrale områder. Et markant unntak fra dette mønsteret gjelder spørsmålet om hvordan forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning organiseres. Ulike løsninger i de nordiske landene illustrerer at det i dette spørsmålet ikke finnes en anerkjent «best practice».
Danmark
Den danske regjeringen opprettet i april 2014 det nye Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (DFiR) til erstatning for tidligere Danmarks Forskningspolitiske Råd. I intervjuet som Forskningspolitikk publiserte i nr. 1, 2015 med Jens Oddershede, DFiRs leder, understreket han at det som først og fremst er nytt med dette rådet, er at det skal gi råd både om forsknings- og innovasjonspolitiske spørsmål. Rådet er et uavhengig organ underlagt Styrelsen for Forskning og Innovasjon, som igjen er del av Uddannelses- og Forskningsministeriet, og det betjenes av et uavhengig sekretariat under Styrelsen. Utvalget har ikke ministre blant sine medlemmer. Til grunn for Rådets organisering ligger, som påpekt av Oddershede, et klart skille mellom rådgivende og operative (finansierende) oppgaver. I Danmark ivaretas operative oppgaver først og fremst av Det Frie Forskningsråd og det nye Innovationsfonden, som fra 1. april 2014 tok opp i seg det tidligere Strategiske Forskningsråd, Højteknologifonden samt Rådet for Teknologi og Innovation, som nettopp hadde både rådgivnings- og bevilgningsfunksjoner.

Sverige
I Sverige skal nå overordnede råd i forsknings- og innovasjonspolitiske spørsmål gis av to separate organer – henholdsvis Forskningsberedningen og Nationella Innovationsrådet. Det første er en veletablert institusjon i svensk forskningspolitikk med røtter tilbake til 1960-tallet. Det er underlagt Utbildningsdepartementet og ledes av ministeren for høgre utdanning og forskning, Helene Hellmark Knutsson (S). Organet fikk i april i år nye medlemmer, i alt 18 inkludert ministeren, alle de øvrige fra akademia. Forskningspolitikks lesere vil gjenkjenne Mats Benner, Sverker Sörlin og Sylvia Schwaag Serger på listen over Forskningsberedningens medlemmer. Forskningsberedningens hovedoppgave i 2015 og 2016 vil være å diskutere utformingen av de forslag og prioriteringersom regjeringen skal legge fram i neste  forskningsproposisjon høsten 2016. Innovationsrådet er derimot nytt. Det ble opprettet tidlig i 2015, etter at regjeringsskiftet ga sosialdemokratene mulighet til å sette ut i livet et forslag de første gang fremmet i 2012. Statsminister Stefan Löfven er selv rådets leder; han uttaler i en artikkel i Dagens industri at «syftet med  att placera det på högsta politiska nivå är att ge prioritet till arbetet med att stärka Sveriges innovationsförmåga och konkurrenskraft». For øvrig er ytterligere fire ministre medlemmer (visestatsministeren samt forsknings- og høgskole-, nærings- og finansministeren). Innovationsrådets sekretariat er plassert i den såkalte Statsrådsberedningen, den samordnende enheten i regjeringskanselliet. Ti medlemmer er eksterne, alle fra akademia eller næringsliv.

Finland
Innovationsrådets organisasjon likner dermed på en del punkter på det finske forsknings- og innovasjonsrådet (Tutkimus- ja innovaationeuvosto). Dette organets organisasjon og funksjon har av mange blitt fremhevet som en god modell, blant annet på grunn av en utbredt oppfatning om at det spilte en viktig rolle i utformingen og gjennomføringen av en vellykket finsk forsknings- og innovasjonspolitikk på 1990-tallet. Liksom det svenske Innovationsrådet ledes det av statsministeren selv. Så mange som ytterligere åtte ministre kan være medlem, men for tiden er seks ministre medlemmer av rådet; av disse er forsknings- og utdannings-, nærings- og finansministrene faste. Også dette organet har ti eksternt oppnevnte medlemmer. Ulikt det svenske, men som det danske, har det finske rådet ansvar både for forsknings- og innovasjonsspørsmål, men det finske rådet deler seg i to faste underkomiteer i behandlingen av henholdsvis forsknings- og innovasjonsspørsmål.

Norge
Etter at det norske Forskningspolitisk råd ble nedlagt i 1987, har Norge verken på det forsknings- eller innovasjonspolitiske området hatt særskilte rådgivende organer. Da Norges forskningsråd ble etablert i 1993, var tanken at rådet ikke bare skulle samle alle ordinære forskningsrådsfunksjoner, men også ta opp i seg det nedlagte Forskningspolitisk råds rolle som regjeringens offisielle forskningspolitiske rådgivningsorgan. Det gjelder i prinsippet fortsatt, rådets vedtekter fastslår at det skal «gi myndighetene råd i forskningspolitiske saker». Der en i Danmark altså trekker et klart og prinsipielt skille mellom operative og rådgivende oppgaver, blir de bevisst kombinert i Norge. Da Forskningsrådet ble vedtatt opprettet i 1992, var det bred tilslutning til denne løsningen; det skulle sikre realitetsorienterte råd og gjennomføringsevne om rådene ble fulgt. Men rådets dobbeltrolle har vært gjenstand for debatt og kritikk.

I forbindelse med endringene i 2002 i rådets organisasjon konstaterte regjeringen at «det har vore retta kritikk mot at Forskingsrådet skal spele ei særskilt rolle i å vere Regjeringa sin forskingspolitiske rådgjevar». Regjeringen vil, heter det videre, at Forskningsrådet også i fortsettelsen skal være en «viktig rådgjevar», men den vil «i større grad også invitere andre aktørar innanfor forsking, næringsliv og offentleg sektor til å komme med innspel til forskingspolitikken».

Innovasjon Norges (IN) rolle på innovasjonspolitikkens område har likhetstrekk med den Forskningsrådet har på forskningsområdet, men IN har ingen mandatfestet politisk rådgivningsrolle. I sammenheng med sitt nylig lanserte «drømmeløft» uttalte direktøren at Innovasjon Norge tar mål av seg til å bli en tydeligere «innovasjonspolitisk autoritet» innen et par år. I det bredere bildet av norsk forsknings- og innovasjonspolitisk rådgivning hører også flere tidsbegrensede eller permanente såkalte 21-organer og -strategier med (se Forskningspolitikk nr. 3, 2014), knyttet til særskilte forsknings- og innovasjonspolitiske prioriteringer.

Variasjon langs mange dimensjoner
Vi ser altså at det i de nordiske landene kontinuerlig eksperimenteres med hvilket format forskningspolitisk rådgivning bør ha, aktuelt som historisk. Variasjonene knytter seg til flere sentrale dimensjoner der ulike løsninger representerer ulike måter å balansere flere sett av motstridende hensyn på.

Én dimensjon dreier seg om hvor spredt respektivt konsentrert rådgivningsfunksjonen bør være, herunder hvor mange særskilte rådgivende organer det skal være, og hvor bredt hver især skal favne. Danmark er eksempel på et land som i løpet av de siste årtier har beveget seg i retning av en mer konsentrert organisering av rådgivningen og vekk fra en struktur preget av mange overlappende organer. Finland har en konsentrert struktur som har vært stabil over flere tiår. Et dilemma i denne dimensjonen er hvordan en på den ene siden skal kunne gi holistiske råd ut fra et samlet systemperspektiv og samtidig, på den annen side, unngå at rådets kompetanser uttynnes og at rådene blir lite konkrete, fordi de skal dekke over et så stort spenn. Et element i dette som særlig er kommet på dagsorden i løpet av de siste par tiår, er graden av kopling eller integrasjon mellom forsknings- og innovasjonspolitikk. I Danmark og Finland har en valgt løsninger der de to skal være tett integrert, mens Sverige altså har valgt en delt løsning. Kun deler av innovasjonsområdet hører inn under Norges forskningsråd, men forskning og innovasjon er tett integrert i de fleste 21-prosessene/-organene.

En annen dimensjon gjelder rådgivningsorganers grad av avhengighet respektivt uavhengighet av det politiske system og det øvrige forskningssystem. I det danske system har bevegelsen gått i retning av mer uavhengig og mindre interessebasert rådgivning. En risiko knyttet til en slik løsning er at rådgivningen løsrives fra det øvrige system og dermed får vansker med å oppnå tyngde og gjennomslagskraft. I Sverige og Finland har bevegelsen gått i motsatt retning, der spiller det politiske nivået en aktiv rolle i selve rådgivningsorganene. Den løsningen finnes ikke i Norge; til gjengjeld er rådgivningen her gjennomgående kombinert med utøvende oppgaver, og/eller den er uttrykkelig parts- og interessebasert (for eksempel 21-organene).

I praksis foregår rådgivning i vid forstand på en rekke andre måter enn gjennom formelle rådgivningsorganer. Råd gis, forslag fremmes, og initiativ tas på en rekke arenaer for «rådgivning», ofte under andre navn (budsjett, høringer, konferanser m.v.). I dette kan en også se en selvstendig dimensjon for vurdering av hvordan slik rådgivning bør organiseres, der det dreier seg om å balansere «ren» rådgivning i regi av dedikerte og i en viss forstand «privilegerte» rådgivningsorganer og –former på den ene siden, mot råd og innspill gjennom uformelle kanaler, i «urene» former og mer ad hoc-pregede prosesser på den andre siden.