Forskning

Europeiske fellesprogrammer: virkemidler for koordinering og synergi i europeisk forskning

Europeiske fellesprogrammer («Joint Programming Initiatives», JPI) var et av de viktigste nye tiltakene da utviklingen av det felleseuropeiske forskningsområdet (European Research Area, ERA) ble intensivert i 2008. De er koordinerte satsinger med bred nasjonal deltakelse for å unngå duplisering, skape synergi og utvikle koordinerte satsinger på utvalgte prioriterte områder i europeisk forskning. Deres overordnede mål er å endre strukturen i det europeiske forskningslandskapet gjennom tiltak for koordinering og gjensidig tilpasning deltakerlandene imellom, påpekes det i denne artikkelen.
SVEND OTTO REMØE, SPESIALRÅDGIVER, NORGES FORSKNINGSRÅD
Utviklingen av det felleseuropeiske forskningsområdet (European Research Area, ERA) ble intensivert i 2008. Det førte til flere initiativ for å sikre større åpenhet, bedre koordinering og mer kunnskapsflyt i et felles marked for forskning og innovasjon. Kanskje det viktigste av disse initiativene var «Joint Programming Initiatives» (JPI). Disse fellesprogrammene for samordning av felles nasjonale satsinger fikk stor oppslutning. Ettersom medlemslandene i EU sto for om lag 95 prosent av forskningsfinansieringen, ble det ansett som særlig viktig å sikre at bruken av disse midlene blir bedre koordinert og gir høyere avkastning. Fellesprogrammene skulle bidra til å unngå duplisering av aktiviteter, sikre synergi og utvikle koordinerte framstøt på utvalgte prioriterte områder knyttet til store samfunnsutfordringer.

Ti slike programmer ble utviklet under ledelse av en komité som ble oppnevnt særskilt for formålet (GPC). Etter hvert har EU-kommisjonen gått inn med midler fra EUs rammeprogram for forskning, FP7, for å støtte opp under de ulike programmene, og dette vil fortsette med H2020. Programmene ble markedsført noe ulikt i de forskjellige landene. I Norge ble de til en viss grad lansert som nye «mini» europeiske rammeprogrammer som etter hvert ville få egne budsjetter, og som norske forskningsmiljøer derfor burde forholde seg aktivt og strategisk til. Den norske oppslutningen om programmene ble stor, og vi ble med i samtlige ti.

Men hva var hovedmålene for disse fellesprogrammene, og hvordan kan vi vurdere om de lykkes?

Store forskjeller
De ti fellesprogrammene ble utviklet og implementert fra 2008 og framover. De representerte temaer knyttet til store samfunnsutfordringer som en mente krever en mer koordinert europeisk innsats. Som det går fram av tabellen på neste side, spenner fellesprogrammene over et bredt tematisk spekter, knyttet til samfunnsutfordringer med varierende, men som regel høy grad av aktualitet for ulike land i Europa. Et første mål var derfor å samle ressurser for å sikre konsentrert innsats på de ulike temaene.

I hvert fellesprogram deltar 14-20 medlemsland og assosierte land til rammeprogrammet, unntaksvis 25 land. Det generelle deltakelsesmønsteret er at hvert land typisk deltar i 5-8 fellesprogrammer; noen land deltar i færre programmer, mens fem land deltar foreløpig i alle 10 programmene, deriblant Norge. I tillegg kommer observatører og i enkelte tilfeller deltakere utenom Europa. En kan derfor trygt si at programmene har truffet en nerve i ERA-arbeidet og fått stor oppslutning, selv om det i noen grad også kan dreie seg om formell deltakelse mer for å holde seg informert enn delta aktivt.

Et annet mål for disse programmene er å skape en plattform for frivillig deltakelse fra land som har et vesentlig forskningsengasjement på de ulike områdene. Dette omtales i EU-språket gjerne som «variabel geometri», der en gjennom samordning og avstemming (alignment) av ulike lands varierende innsats og engasjement kan oppnå en betydelig samordningseffekt i det europeiske forskningslandskapet. Fellesprogrammene er slik sett ikke programmer i vanlig forstand, men bør først og fremst forstås som samordningsinitiativ av varierende størrelse og kompleksitet. Felles for alle er at de har gått eller går gjennom en prosess for å utvikle en strategisk forsknings- og innovasjonsagenda og en implementeringsplan for de aktivitetene som er definert inn i denne agendaen.

Som virkemidler får fellesprogrammene derfor en todelt funksjon: For det første skal de utgjøre konsentrerte og strategiske satsinger for å bidra til å løse tematisk avgrensede utfordringer, altså «missions» eller strategiske oppgaver. For det andre, og kanskje vel så viktig, skal de føre til varige endringer i det europeiske forskningslandskapet. Den første oppgaven skal bidra til å løse den andre. Og jeg våger påstanden at det er denne andre oppgaven som er den viktigste, og at fellesprogrammenes grad av suksess må måles på hvordan de bidrar til å endre dette landskapet.

Strukturendring
En bør ikke delta i fellesprogrammene først og fremst ut fra forventninger om at det gjennom disse vil bli kanalisert vesentlig nye finansielle ressurser til felles utlysninger av prosjektmidler. I lys av den statsfinansielle situasjonen i de fleste land i Europa er utfordringen først og fremst å utnytte eksisterende midler mer effektivt. Utfordringene som fellesprogrammene skal løse, er ikke først og fremst av finansiell, men strukturell art, knyttet til manglende koordinering, sterk fragmentering og mye overlapp og duplisering i europeisk forskning. Det er fellesprogrammenes overordnede mål å bidra til strukturendring i europeisk forskning gjennom tiltak for koordinering og gjensidig tilpasning deltakerlandene imellom. Det kan innebære å korrigere for utilstrekkelig forskningsinfrastruktur, for mangelfulle eller uhensiktsmessige reguleringer, for manglende kompetanse i forskningssystemet og for lite samarbeid mellom relevante forskningsmiljøer, og ikke minst innebærer det å unngå vesentlig duplisering av forskningsinnsats.

Koordinering i mange former
Koordinering blir dermed fellesprogrammenes hovedmål og kjerneaktivitet. Koordinering kan oppnås på mange måter og foregå på mange nivåer. Det viktige er at koordineringsprosessene og -mekanismene en tar i bruk sikrer et optimalt resultat med lavest mulige transaksjonskostnader. En del kan og bør oppnås med enkle virkemidler. Flere fellesprogrammer er relativt enkle i sin oppbygging, mens andre er komplekse. For eksempel er JPI Oceans, eller «Sunne og produktive hav», som Norge er med-koordinator for, særlig komplekst, siden programmet ikke bare omfatter marin og maritim forskning, men også har forgreninger over flere sektorer i hvert land.

Et hovedpoeng er at partnere i koordineringsprosesser, særlig i komplekse programmer, utvikler kapasitet for koordinering med enkle virkemidler på lavere ambisjonsnivå, og ikke går rett på med forsøk på å gjennomføre en høyambisiøs strategisk, koordinert fellesinnsats. Koordinering på høyt nivå, som f.eks. felles strategi, er gjerne forbundet med høyere transaksjonskostnader, slik at jo lavere en kan sette koordineringen, jo enklere blir det. For eksempel kan mye oppnås gjennom effektiv informasjonsutveksling om prioriteringer og politikkutvikling og avklaring av arbeidsdeling mellom partnerne i et fellesprogram om hva de bør prioritere nasjonalt av forskningstemaer og investeringer. Videre er det vanskelig å oppnå koordinering på høyere nivåer uten at partnerskapet har utviklet kapasitet til koordinering på lavere nivåer, med andre ord ryddet «i kjelleren». Slik sett hviler en effektiv koordinering av et fellesprogram på et byggverk hvor felles, strategiske satsinger forutsetter at grep er tatt gjennom informasjon, kommunikasjon, forhandlinger og arbeidsdeling slik at kun selektive prioriteringer «når opp» i en overordnet felles satsing (som gjerne innebærer høye transaksjonskostnader, men hvor gevinsten overstiger disse kostnadene). Dette blir viktig særlig når det er flere politikkområder involvert på nasjonalt nivå, som i «Sunne og produktive hav», der det dreier seg om 4-7 departement i hvert av partnerlandene.

Selektiv deltakelse
Europeiske fellesprogrammer er altså uttrykk for en ambisjon om å endre det europeiske forskningspolitiske landskapet i kraft av koordinering gjennom kommunikasjon, arbeidsdeling, synergiskaping og felles prioriteringer, slik at de samlede ressurser på de aktuelle temaområdene blir utnyttet vesentlig mer effektivt. Dersom partnerskapene ikke evner å endre viktige strukturelle sider ved forskningslandskapet på sine områder, men kun søker å etablere felles utlysninger som en særskilt programsatsing, vil dette ERA-instrumentet ikke lykkes. Det strukturelle ERA-målet må ikke vike til fordel for det enklere identifiserbare tematiske målet.

Deltakende land må derfor delta med faktisk kapasitet, interesser og ressurser til å påvirke strukturen i europeisk forskning og sikre effektiv koordinering på de mest hensiktsmessige nivåer, med lavest mulige transaksjonskostnader. For Norges del blir det derfor viktig å delta med basis i en forskningspolitisk Europa-strategi og realistiske ambisjoner om å bidra til strukturelle endringer i europeisk forskning, og på det grunnlag vurdere kritisk hvor mange slike og hvilke fellesprogrammer en til syvende og sist bør eller kan delta i. I et slikt perspektiv kan det vise seg riktig å være noe mer selektiv enn vi har vært til nå.

 Forskningspolitikk 4-2014_boks s. 12