Forskning

Englands nye universitetsreformer – slutt på høyere utdanning som offentlig gode

En viktig debatt om høyere utdannings framtid startet i England i november. Forslag om vesentlig høyere studieavgifter har skapt motstand, men dette er del av en større reformpakke som i sum innebærer et endelig sammenbrudd for ideen om at høyere utdanning er et offentlig gode og ikke en privat investering. Det hevder forfatteren av denne artikkelen, som ser de radikale reformene i England som den logiske konsekvens av et investeringsperspektiv på høyere utdanning, og advarer Norge mot å bevege seg lenger i den retning.
RACHEL SWEETMAN,
Master in comparative international education, England
Rachel.sweetman@nifu.no
Endringene er basert på en rapport, the Browne Review, som gir en uavhengig vurdering av hvordan høyere utdanning kan finansieres på en økonomisk bærekraftig måte. Den anbefaler en frimarkedstilnærming, der universitetene stilles fritt til å fastsette sine egne studieavgifter. Regjeringen – som har sittet ved makten siden mai i år, og er en koalisjon mellom de konservative og det liberaldemokratiske partiet – har støttet de fleste forslagene, men foreslår selv et fleksibelt tak på avgifter på £6000. De kan i spesielle tilfeller økes til £9000 når hensynet til rettferdig adgang er ivaretatt. Denne politikken vil innen 2012 føre til en dobling eller tredobling av dagens studieavgifter som er maksimum £3290. Regjeringen hevder at økte utgifter ikke vil skremme vekk økonomisk svakere stilte studenter, som vil motta høyere behovsprøvede lån, tilgodeses med nye stipendmidler og nyte godt av nye regler for tilbakebetaling av lån.
Sterke studentprotester
Denne politikken har vakt kraftige reaksjoner fra enkelte, og ferske meningsmålinger tyder på at den er svært upopulær i befolkningen, også sammenliknet med andre innstrammingstiltak. Saken er spesielt pinlig for det liberal-demokratiske partiet, som har gitt tydelige løfter om at avgifter skal avskaffes helt. For noen uker siden marsjerte 50 000 lærere og studenter i protest mot planene.
I kontrast til disse sterke reaksjonene har argumenter mot reformene fra politikere, akademikere og medier vært bemerkelsesverdig puslete. Det har ikke vært noen debatt om mulige alternativer, slik som kandidatskatt, utflating i studentopptaket eller prioritering av høyere utdanning selv med generelle kutt i offentlige utgifter. Kritikken har først og fremst bestått i at utgifter vil virke avskrekkende på potensielle studenter, siden bachelorkandidater anslås å få en gjeld på fra £30000 til £80000. Dette må framstå som skremmende tall for de studiesøkende, og de nye planene for å motivere svakere stilte studenter er vage.
Høyere utdanning bare for bedrestilte?
Det er grunn til å være bekymret for virkningen disse reformene vil ha for adgangen til høyere utdanning. Det har i mange år eksistert ordninger for å skape større likhet i rekrutteringen, men deres bidrag til å oppnå utvidet deltakelse eller mer balansert studentsammensetning i eliteinstitusjoner har i beste fall vært en blandet suksess. Det er derfor vanskelig å se hvordan det er mulig å motvirke effekten av mye høyere avgifter. Selv om studenter er villige til å ta opp lån, vil en så stor økning i avgiftsnivået kunne virkeavskrekkende på mange, særlig de svakere stilte. Også kandidatenes arbeidsutsikter gir grunn til bekymring; arbeidsløshetenblant nyutdannede kandidater er nå på 9 prosent, den høyeste på 17 år. Studenter vil kunne begynne å se på sin utdanning som et veddemål, snarere enn som en sikker investering, og da faller mye av investeringsargumentet bort.
«Unyttige» fag særlig truet
Disse spørsmålene om adgang til høyere utdanning er viktige, men de har overskygget de mer fundamentale endringene som nå finner sted. Selv om reformene hevdes å være inspirert av det vellykkede
amerikanske systemet, innebærer de betydelige kutt (40 prosent) i offentlige bevilgninger til universitetene, som de økte studieavgiftene er ment å dekke opp for i noen grad. Det engelske høyere utdanningssystemet som disse reformene vil skape, vil på ingen måte nærme seg de 3,2 prosent av BNP som USA bruker på høyere  utdanning. Dessuten vil trolig den offentlige finansieringen av studier i naturvitenskap, medisin og teknologi få en beskyttet stilling i budsjettpolitikken, mens studier i humaniora og samfunnsvitenskap
vil stå overfor store problemer. Kombinasjonen av høyere avgifter, kutt i offentlige bevilgninger og øremerking av midler til noen fag har omfattende implikasjoner: i disse planene blir ikke lenger høyere utdanning finansiert som, og oppfattet som, et offentlig gode. Reformen legger til grunn at høyere utdanning bare er verdifull i den grad den gir et direkte økonomisk utbytte (via de mest anvendte fagene) og at høyere utdanning først og fremst bør finansieres som et privat gode, som en investering.
Høyere utdanning sett som investering
– en risikofylt argumentasjon
Hvorfor møter en så radikal reform så lite motstand ikke bare fra andre politiske partier, men også fra akademikere som står foran vanskelige tider, særlig i institutter og fag som ikke blir oppfattet som nyttige? Denne forsiktigheten er uttrykk for at både opposisjonspartier og akademikere har bidratt til å legitimere reformen. I løpet av 13 år i posisjon har Labour, som nå er det viktigste partiet i opposisjon, understreket den økonomiske
betydningen av høyere utdanning, samtidig som partiet ga høyere utdanning relativt beskjedne bevilgninger da det satt i regjering. I hvert fall i løpet av det siste tiåret har begge de største partiene sett på universitetene som virkemidler for økonomisk vekst og konkurranseevne, mens deres bredere roller i samfunnet har kommet i annen rekke.
Begge partier har også sett på en universitetsgrad som en individuell, finansiell investering. Labour begrunnet innføringen av studieavgifter i 1998 og av variable avgifter i 2004 med de samme argumentene som ligger til grunn for de siste reformene: det er ikke bare akseptabelt, men riktig, å be studenter betale for sine eksamener når de i gjennomsnitt kommer til å tjene mer enn personer uten høyere utdanning. I 2002 argumenterte regjeringen med at kandidatenes livslønn var £400 000 høyere enn livslønnen til de som ikke hadde høyere utdanning; Lord Browne måtte støtte seg på nyere tall som viste en inntektsfordel på kun £100 000. Hvis studiegjelden virkelig kan bli så høy som £80 000 for noen studenter, så vil England i løpet av mindre enn 15 år ha gått fra å ha introdusert kostnadsdeling til et system der studenter må betale noe nær full kostpris for sin høyere utdanning.
Tafatte akademikere
Mens opposisjonspartiet har all grunn til å opptre forsiktig, kunne en ventet sterkere motstand fra akademikere som vil bli underlagt sterke markedsimperativer. Men reaksjonene fra det hold illustrerer hvor «temmet» de akademiske bidragene i disse debattene er blitt. Akademikere er fullt oppmerksomme på at kombinasjonen av kutt i offentlige bevilgninger og økte studieavgifter vil medføre reduserte inntekter, særlig for enkelte fag. Mens fagforeninger i mange tilfeller har støttet studentprotestene, har engelske akademikere og institusjonsledere blitt vant til å arbeide ut fra nye, markedsorienterte prinsipper og et nytteorientert evalueringsregime. Og ledere av eliteinstitusjoner støtter enhver endring som kan gi dem finansierings- og konkurransefordeler. Den milde mottakelsen av Browne-rapporten viser hvor mye makt akademikere og lærere har tapt i engelsk høyere utdanningspolitikk.
En annen vei for Norge?
I løpet av de siste tiårene har verdien av høyere utdanning blitt omdefinert i den politiske debatten, slik at den i dag nesten utelukkende blir forstått i økonomiske termer. De opprinnelige, forholdsvis moderate argumentene for at det er riktig og rettferdig at studenter betaler noe for sine studier, for høyere utdannings betydning i kunnskapsøkonomien og for utdanning som en individuell investering, viser seg nå å ha brakt utviklingen på rask glid i retning av frimarkedsmodell og privatisering. Reformene viser seg, tross sin radikale karakter, å ha blitt mulige fordi de kun forsterker og akselererer et økonomisk perspektiv på høyere utdanning som ble dominerende allerede for lenge siden. Ingen gruppering, enten det er akademikere, lærere eller andre, har maktet å opprettholde argumentene for den videre verdien av høyere utdanning, og for at høyere utdanning fortsatt bør betraktes som en offentlig, sosial investering.
Dersom reformforslagene blir vedtatt, vil engelsk høyere utdanning følge et helt annet utviklingsspor enn det norske, der regjeringen oppretter nye studieplasser og er villig til å finansiere dem, og der det er små utsikter til at studenter vil måtte betale mer for sine studier. De engelske reformene framstår som ekstreme sammenliknet med i Skandinavia, men også i forhold til de mer begrensede skritt mot kostnadsbidrag som er tatt i andre europeiske land. Men de viser hvordan nasjonale debatter om høyere utdannings verdi og betydning blir bestemmende for hva som oppfattes som akseptabel politikk for finansiering av høyere utdanning som masseutdanning. Retorikken om kunnskapsøkonomi og om utdanning som individuell investering som vi finner i alle land, også i Norge, er bestemmende for utviklingen i England. Situasjonen der illustrerer den logiske følgen av et ensidig økonomisk perspektiv på verdien av høyere utdanning, og hva som er en sannsynlig utvikling når man tar skritt i retning av kostnadsdelingi form av avgifter. England kan framstå som prøvekluten som viser at når en først har akseptert argumentet om at studenter bør betale avgifter på grunn av høyere forventede inntekter, så har en skapt et kraftig momentum i retning av full kostnadsdekning og kutt i offentlige bevilgninger.
Oversatt av Egil Kallerud.
Engelsk original kan lastes ned  her