Forskning

Effektene av FoU-skatteinsentiver varierer mye mellom økonomiske sektorer

Mer enn 20 OECD-land har ordninger for å stimulere til økte private FoU-investeringer gjennom FoU-skatteinsentivordninger. Den utbredte bruken av denne typen FoU-støtteordninger har også ført til at det utføres stadig mer innovasjonsforskning på effekten av slike skattefradrag på bedriftenes FoU-utgifter. Et prosjekt ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved Universitetet i Oslo har blant annet funnet at effekten varierer systematisk mellom ulike økonomiske sektorer. Det bør ha betydning for utformingen av insentivordningene, påpeker forskerne bak studien.

FULVIO CASTELLACCI, PROFESSOR, UNIVERSITETET I OSLO
fulvio.castellacci@tik.uio.no

NICOLAI HENNUM WENDT, MASTER, UNIVERSITETET I OSLO
Det foreligger etter hvert mye forskning om skatteinsentiver for å øke næringslivets FoU-investeringer. Et av hovedfunnene er at effekten av skatteinsentiver på bedriftenes FoU-investeringer – såkalt input-addisjonalitet – er sterkere for små og mellomstore bedrifter (SMB) enn for store bedrifter. Grunnen til dette kan være at i mindre bedrifter som har et beskjedent utgangspunkt, vil selv en liten økning i FoU, tilskrevet skattekreditten, representere en relativt stor addisjonalitetseffekt. Derimot vil større høyteknologiske bedrifter ha vanskeligere for å øke sin FoU-intensitet betydelig fordi de allerede har høye FoU-utgifter.

Ulike motiver for å søke om støtte
Ny empirisk forskning peker på et mer komplekst mønster. I en kvalitativ studie vi har gjort av den norske skattefradragsordningen SkatteFUNN fant vi at bedrifter som søker om støtte fra FoU-skattefradragsprogrammer, gjør det av vidt forskjellige grunner, avhengig av deres størrelse, evner og FoU-strategier. Mindre bedrifter som ikke har drevet med FoU tidligere, bruker i hovedsak ordningen for å overvinne økonomiske begrensninger, utvikle en FoU-strategi og på denne måten komme inn i innovasjonsmarkedet. Større bedrifter som allerede er engasjert i FoU, bruker derimot skattefradragsprogrammer hovedsakelig for å redusere kostnadene ved sine nåværende FoU-prosjekter, samt til å utvide skalaen og omfanget på prosjektene. Både SMB’er og store bedrifter bidrar altså til addisjonalitetseffekter, men de gjør det på forskjellige måter og som følge av ulike motiver.

En mikroøkonomisk analyse av sektoriell variasjon i addisjonalitetseffektene i Norge, Italia og Frankrike tyder på at sannsynligheten for at store bedrifter bruker skatteinsentiver er større enn for at SMB’er gjør det. Dette skyldes sannsynligvis at FoU-skatteinsentivordninger som opprinnelig ble designet med fokus på SMB’er, gradvis har blitt mer generøse i løpet av de siste årene og dermed gitt større insentiver også til store bedrifter. For eksempel er maksimumstaket for støtte i den norske SkatteFUNN-ordningen blitt økt gradvis gjennom betydelige utvidelser i 2009, 2014 og 2015.

To ulike policymål for FoU-skattekredittprogrammer
Disse resultatene reiser spørsmål om hva det overordnede målet med FoU-skatteinsentiver egentlig er og hva det burde være. FoU-skatteinsentiver har gjerne to forskjellige effekter, og disse effektene samsvarer med relativt forskjellige programlogikker og policymål. Hvis skatteinsentivprogrammet er designet for å gi sterke insentiver til SMB’er – for eksempel ved å sette et lavt maksimumstak for støtte – bidrar ordningen relativt sett mer til vekstprosessen i SMB’er og til deres form for inkrementell innovasjon og teknologidiffusjon. Policy utformet på denne måten bidrar dermed til å løfte bedrifter som henger etter den teknologiske fronten. Målet her er å øke antall bedrifter som engasjerer seg i FoU, men ikke nødvendigvis å øke graden av FoU-intensitet i økonomien. Det var en slik SMB-orientert logikk som ble lagt til grunn for opprettelsen av SkatteFUNN-ordningen i Norge.

Hvis ordningene derimot er utformet på en slik måte at også store selskaper finner det attraktivt å søke, for eksempel dersom maksimumstaket for støtte er høyt, kan det vise seg at addisjonalitetseffektene blir sterkere for større bedrifter, og spesielt for de som befinner seg i sektorer med høy FoU-intensitet og med mer konsentrerte markeder. Skatteinsentivene vil da ikke bare bidra til inkrementell diffusjon og innhenting av teknologifronten, men vil også presse landets teknologiske frontlinje fremover, ved at de store og teknologisk avanserte bedriftene øker sine FoU-investeringer. Logikken i slike ordninger ville ikke bare samsvare bedre med lærebokforklaringen på hvordan FoU-policy bør brukes for å korrigere svikt i kunnskapsmarkedet, men også med rådende politiske mål inspirert blant annet av Lisboa-agendaen i EU, der målet er å øke FoU-intensiteten i økonomien (og ikke nødvendigvis å øke antall bedrifter engasjert i FoU).

Store FoU-intensivebedrifter bør tilgodeses i større grad
FoU-policy utformes ofte uten at en er oppmerksom på at logikken bak FoU-skatteinsentivprogrammer er forskjellig i disse to situasjonene. Det bør i større grad skje i tiden som kommer. I Norge, som i andre europeiske land, har skatteinsentivprogrammene gradvis blitt mer generøse; det fører til at de tiltrekker seg stadig flere store selskaper i næringer med høy FoU-intensitet.

Dette bør ses på som en positiv utvikling, gitt den strategiske betydningen som store innovative bedrifter har for kunnskaps-spillover og økonomiske resultater i det nasjonale innovasjonssystemet. For land som Norge, som i fremtiden vil ha behov for å øke andelen FoU-intensive næringer og bedrifter betydelig, kan det være en nødvendig betingelse og et viktig første skritt å støtte store bedrifter og skape «nasjonale mestere». Disse vil senere kunne tiltrekke seg små avanserte brukere og produsenter, og på den måten føre til utvikling av teknologisk avanserte hjemmemarkeder. Kort sagt, hvis målet med politikken er å øke den generelle FoU-intensiteten i økonomien – noe politiske dokumenter ofte fremhever – så bør store og FoU-intensive bedrifter tilgodeses i disse programmene i større grad enn i dag.

Store variasjoner på tvers av sektorer
Et annet hovedresultat av mikroøkonometriske analyser av addisjonalitetseffekter av skatteinsentiver er at effektene varierer vesentlig på tvers av økonomiske sektorer. Bedrifter i sektorer med høy FoU-orientering, særlig vitenskapsbaserte og spesialiserte leverandørindustrier, er i gjennomsnitt mer mottakelige for FoU-skatteinsentiver enn selskaper i sektorer hvor formell FoU ikke er den viktigste innovasjonsstrategien. Selskaper i mer FoU-orienterte sektorer satser mer på FoU-virksomhet, og det er mer sannsynlig at bedrifter som allerede har investert i FoU, har utviklet en FoU-strategi. De vil dermed være villige til å søke om skattefradrag for å redusere kostnadene ved sine eksisterende FoU-prosjekter samt utvide skalaen og omfanget av sin aktivitet.

Det er gode nyheter for FoU-politikken. Det indikerer at bedrifter i FoU-intensive sektorer innenfor produksjon i snitt responderer svært positivt på skatteinsentivordninger. Det vil si at de økonomiske ressursene blir brukt til å støtte bedrifter og sektorer som er i stand til å drive den teknologiske frontlinjen i nasjonaløkonomien videre. I det norske tilfellet, der de vitenskapsbaserte og de spesialiserte leverandørbransjene fortsatt utgjør en relativt liten andel av nasjonal verdiskaping, har den samlede effekten av FoU-skatteinsentiver fremdeles en begrenset effekt på det samlede nivået av FoU-utgifter. Men retningen på effekten er viktig for det nasjonale innovasjonssystemets fremtid.

Mot sektordifferensierte FoU-skatteinsentivordninger?
Dersom addisjonalitetseffektene varierer systematisk på tvers av sektorer, som resultatene fra vårt prosjekt tyder på, bør fremtidige skatteinsentivordninger for FoU da revideres for å ta større hensyn til sektorforskjeller? Nærmest alle OECD-land opererer med sektornøytrale skatteinsentivordninger for FoU. Man kan argumentere for at de samlede effektene av ordningene på et lands FoU-intensitet og produktivitetsvekst ville vært sterkere hvis de ga sterkere insentiver til bedrifter og sektorer som har høye addisjonalitetseffekter og som bidrar til høy kunnskapsspillover til resten av økonomien. Det finnes noen interessante eksperimenter i denne retningen. I Kina kan selskaper som investerer i høyteknologiske sektorer, dra nytte av store skattefradrag for FoU, mens bedrifter i andre næringer ikke har rett til å søke på ordningen i det hele tatt. I andre østasiatiske økonomier, f.eks. Korea, brukes skatteinsentivprogrammer for å få bedrifter til å investere i bruk og utvikling av grønn teknologi.

Samlet sett bør diskusjonen om FoU-skatteinsentivprogrammer nå bringes over i en ny fase. I det første tiåret av disse ordningenes eksistens har forskere og politikere først og fremst diskutert om ordningene i gjennomsnitt har en positiv effekt, og om man bør fortsette å avsette ressurser til dem. Man bør nå endre fokus, og FoU-politikken bør gå inn i en ny fase der FoU-skatteinsentiver gis en mer aktiv og ambisiøs rolle.